《国有土地上房屋征收与补偿条例》几个主要问题

（2013年5月6日）

张渝田

　　伴随城市化的加速，房屋征收与拆迁日益成为社会关注热点问题。2011年1月21日，国务院公布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例），《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧条例）同时废止。集体土地上的房屋征收与补偿的立法工作正在进行之中。新条例有利于统筹兼顾工业化、城镇化建设和房屋被征收人的利益；有利于房屋被征收人改善居住条件，提高生活质量；有利于加强和改进群众工作，提高政府依法行政能力。

　　公共利益是征收与补偿工作的前提。旧条例未区分因公益征收引起的房屋搬迁与商业拆迁等非公益房屋拆迁行为。新条例则明确规定实施国有土地上房屋征收，必须以公共利益为基础，将公共利益征收与商业开发区分开来（第2条、第8条）。并且，新条例采用列举加兜底条款的形式将公共利益的范围界定为：国防设施建设；外交需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益（第8条）。同时，新条例还规定确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划（第9条）。

　　主体合法是征收与补偿工作的基础。新条例规定市、县级人民政府是征收与补偿的惟一合法主体（第4条）。主体的变化导致法律关系也发生相应变化：旧条例规定的拆迁法律关系产生于拆迁人与被拆迁人之间，政府房屋拆迁主管部门对城市房屋拆迁工作实施监督管理，可以作为中立的第三方对争议作出行政裁决；新条例确定的房屋征收法律关系产生于政府与被征收人之间，政府作为当事人一方，不再作为中立的第三方，不再具有行政裁决权。同时禁止建设单位参与搬迁，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的（第5条）。即政府在房屋征收补偿过程中居于主导地位。此种规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾。

　　程序正当是征收与补偿工作的关键。正当法律程序是公民权利的保障，甚至是公民权利本身。旧条例之所以导致无数滥权、侵权事件，很重要的原因就是没有确立公众，特别是被拆迁人对拆迁决定和补偿决定的参与程序和拆迁决策、过程、结果的公开程序，甚至赋予开发商以拆迁主体的地位，赋予政府主管部门以决定、裁决和裁决执行的三重主体地位。新条例规定了征收纳入规划，规划应广泛征求社会公众意见、政府作出房屋征收决定前应当进行社会稳定风险评估、征收补偿方案应公布，旧城区改建如多数被征收人有异议要举行听证会等二十多个程序，这些程序体现了对公民实体权利和程序权利的双重尊重。

　　保障公众权利是征收与补偿工作的核心。为了保障被征收人在房屋征收与补偿的各个环节都享有知情权和参与权，新条例规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则（第3条）。在规划阶段，被征收人有权参与规划的制定（第9条）；在征收方案制订阶段，征收补偿方案、征收决定应当公告（第10条、第11条、第13条）；在房屋征收范围的确定阶段，调查结果向被征收人公布（第15条）；在补偿协议阶段，补偿决定要在房屋征收范围内予以公告（第26条）；在征收结束阶段，补偿安置结果、征收补偿费用管理和使用情况公布（第29条）。为了保障被征收人的财产权，新条例明确规定了补偿范围包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿（第17条）。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格（第19条）。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定（第19条）。搬迁费、临时安置费或者提供周转用房，均由房屋征收部门提供（第22条）。而且，被征收人可以选择货币补偿或选择房屋产权调换（第21条）。为了防止征收过程中损害被征收人的合法权益，新条例赋予了被征收人一系列监督和救济的权利。在征收决定阶段，被征收人对房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼（第14条）。在房屋价值评估阶段，被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定（第19条）。在补偿协议执行阶段，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼（第25条）。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼（第26条）。对于违反房屋征收与补偿规定的行为，任何组织和个人都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报（第7条）。为了保障被征收人的合法权益，新条例明确禁止暴力拆迁，不得采取非法方式迫使被征收人搬迁（第27条）。行政机关在房屋征收与补偿工作中不履行法定职责（第30条），违法行政，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用并造成损失的（第33条），相关人员不仅要被追责，政府要依法承担赔偿责任，受害人有权获得国家赔偿。

　　限制强制是征收与补偿工作的进步。新条例取消旧条例中行政机关可自行强制拆迁的规定，明确规定强制搬迁由行政机关申请法院强制执行（第28条）。新条例设置了强制搬迁程序，将法院作为决定是否应当强制搬迁的主体，有利于保障强制搬迁的有序、公平、公正地进行，有效规制行政机关权力的滥用，从而更大程度的保护被征收人的合法权益。另外，任何单位和个人不得采取非法方式迫使被征收人搬迁，并且禁止建设单位参与搬迁活动（第27条）。若违反，按程度给予治安管理处罚或追究刑事责任，明确了对于野蛮暴力强制搬迁者可以追究刑事责任（第31条）。

　　《条例》确立了补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则。但相关的配套文件，目前仅出台了国务院住房城乡建设主管部门制定的《国有土地上房屋征收评估办法》（第19条），其他应由省人民政府制定的配套措施亟待出台，因此，政府应结合实际尽快制定相应的法规制度，确保征收补偿有法可依。