规范保证监督具体行政行为的重要法律

——《行政处罚法》

张渝田

（2013年3月19日）

　　行政处罚是实现社会管理、维护公共利益与秩序的重要手段，在我国社会主义法律责任体系中占据十分重要的地位。在省级部门行政权力中，行政处罚权占比达80%左右，有的机关在90%以上。行政处罚法于1996年10月实施，是规范行政机关行政处罚行为的法律。该法的颁布和实施，使行政处罚有法可依，在我国社会主义民主法制建设中具有里程碑意义。

　　行政处罚法的核心原则是处罚法定原则。行政处罚法是我国行政程序法律制度的重要内容，其确立的核心原则是行政处罚的法定原则，包括三个方面的含义：设定处罚的权力是法定的，决定处罚的依据是法定的，实施处罚的程序是法定的（第3条）。行政处罚法的实施，对于规范具体行政行为，特别是完善具体行政行为程序具有重要意义。该法也充分体现了依法治国和依法行政的思想，贯穿了民主、公正、参与的基本精神。

　　行政处罚法的基本原则有公正公开、处罚与教育相结合、无救济即无处罚、一事不再罚等。处罚公正是处罚合法原则的必要补充，即在合法的前提下做到合理；处罚公开是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开（第4条）。行政处罚不仅仅是一种法律制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能，处罚不是目的，而是手段，通过处罚达到教育的目的（第5条）。无救济即无处罚是指行政机关给予行为人行政处罚，必须保证其享有获得救济的权利，包括处罚前的陈诉权、申辩权，处罚作出后的申请行政复议、提起行政诉讼、获得行政赔偿的权利，否则就不应对其予以处罚（第6条）。一事不再罚原则指除非法律有特别规定，行政主体针对一个违法行为只能给予一个或一次罚款（第24条）。

　　行政处罚法关于处罚程序的规定，是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定。行政处罚程序分为决定和执行两大部分。行政处罚的决定程序分为简易程序和一般程序。行政处罚执行确立了两项重要制度：一是裁执分离，即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机关分离（第46条）；二是收支两条线，即罚没所得必须全部上缴财政，与处罚单位的财政拨款要完全脱钩（第46条、第53条）。行政处罚程序规定中有两条司法程序中的定律：一是“任何人不能做自己的法官”，即回避原则，执法人员和听证主持人等与案件有利害关系的必须回避（第37条、第42条）。另一个是程序正当，在程序上必须遵守法定的程序，这是行政机关实施行政处罚所必须遵守的原则性规定（第41条）。

　　行政处罚法对于不同的主体设定行政处罚的权限范围作了不同界定。行政处罚的设定是指国家机关在行政处罚立法上的权力配置，属于立法性权力范畴。法律可以设定各种行政处罚；限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定（第9条）。根据行政处罚法的规定，授予行政法规的设定权比较大，可以设定除人身自由处罚外的其他各种处罚（第10条）；授予地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外，吊销企业营业执照的处罚也不得设定（第11条）；授予部门规章的设定权就更小，只有警告和罚款两项（第12条）。其他规范性文件一律不得设定行政处罚（第14条），也不能仅依据上级指示设定行政处罚。省政府规章在以下两种情况对行政处罚享有有限的的设定权：一是可以在法律、法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体的规定，不能超出上位法规定的处理范围设定行政处罚。二是在法律、法规没有设定行政处罚的领域，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，限额由省人大常委会规定（第13条）。

　　行政处罚法中的听证程序为当事人充分维护和保障自身权益提供了依据。陈述权和申辩权是被处罚当事人的重要权利，贯穿于行政处罚的整个过程。行政处罚法规定的听证程序，是当事人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予当事人进行申辩和提出意见的机会。听证程序不是行政处罚的独立程序，而是一般程序的组成部分。行政处罚听证适用于拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等较重行政处罚的情形。当事人要求听证时，行政机关就应当组织听证。听证的主持人，在本行政机关内熟悉业务的人员中指定，但本案的调查人员不能担任本案听证的主持人（第42条）。

　　行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度解决了行政处罚权过于分散的问题，有利于建立起合理、高效的行政处罚机制。相对集中行政处罚权制度是我国行政执法体制的创新。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使（第16条）。实践中，开展相对集中行政处罚权的领域主要是城市管理领域，包括：市容环卫、城市规划、城市绿化、市政公用、工商、环保、公安、交通等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。截至目前，经国务院和省政府批准全省共有15个市、32个县（市、区）开展了相对集中行政处罚权工作。在总结城市行政执法相对集中处罚权工作的基础上，省政府提请省人大常委会审议通过了《四川省城市管理综合行政执法条例》，于2013年1月1日起施行。

　　行政处罚要规范自由裁量权。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力最显著的特征。自由裁量与行政机关作出的其他具体行政行为一样，同样要受到法律法规的严格约束。行政处罚法要求，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当（第4条）。我省2008年制定了《四川省规范行政处罚自由裁量权的规定》。但从目前我省行政处罚执法情况来看，裁量基准的控制幅度仍然较大，自由裁量权行使不当引发社会矛盾纠纷的情况仍然存在。