《行政诉讼法》简介

（2013年4月1日）

张渝田

　　行政权力的运行受司法监督，是宪法确立的一项基本制度。人民法院通过审查行政机关被诉行政行为的合法性，对行政争议进行受理、审理、裁判以及执行裁判，实现对行政机关的监督。《行政诉讼法》是为保证法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权的一部重要法律。

　　司法机关的监督权根本上来源于宪法。宪法规定，公民对于国家机关及其工作人员，有权批评和建议；对其违法失职行为，有权申诉、控告和检举；因国家机关及其工作人员侵犯权利而受到损失的，有权依法取得赔偿（宪法第41条）。宪法赋予公民在合法权益受损时享有的救济手段，是建立行政诉讼制度最根本的依据。根据宪法规定，1982年通过的《民事诉讼法》明确：“法律规定由法院审理的行政案件，适用本法规定。”据此，法院开始受理行政案件，行政审判制度至此产生。1989年《行政诉讼法》通过并实施，结束了我国没有《行政诉讼法》的历史。目前，各级法院已成立行政审判庭，行政诉讼制度已经建立。

　　司法机关监督与行政机关依法行政本质上是一致的。法院在行政诉讼中，通过审查具体行政行为的合法性，既监督行政机关，又保护老百姓的合法权益。对合法的行政行为，法院判决维持，予以维护，以保障国家利益和社会公共利益，保障正常的行政管理秩序；对违法行政行为，法院通过撤销或变更，实现监督，以促使行政机关恪尽职守、依法行政，从而保护老百姓的权益(第54条)。保护权益和监督行政机关依法行使职权，是《行政诉讼法》立法宗旨的两个方面，是依法行政、法治政府原理在行政诉讼中的延续，二者辩证统一，本质上具有一致性。

　　司法机关监督的方式是通过审理个案被动进行。个案审查，是司法监督最为突出的特点。法院对行政机关的司法监督，不是主动针对行政主体的所有行政行为，事无巨细全部审查、普遍监督，而是严格依照法律和行政法规，遵循“不告不理”的原则，通过个案审理被动进行，而不能、也不应主动进行。只有在公民、法人或其他组织提起行政诉讼后，法院才能审查适格的被诉行政主体的具体行政行为的合法性（第2条、第5条）。

　　司法机关监督的对象是被诉行政主体。根据《行政诉讼法》的规定，被诉行政主体只能是行政机关及法律法规或规章授权的组织。公民、法人或者其他组织直接向法院起诉的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，原行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告（第25条）。具体行政行为多由市州级以下政府及其所属部门作出。省级政府的行政职能宏观指导多，具体行政行为少，成为被告的可能性相对少些。但从近年发生的行政诉讼案件看，省级政府在信息公开、征地批复案件、行政复议后改变原具体行政行为、法定期限内复议机关不受理复议申请或不作复议决定等方面，仍可能被老百姓提起诉讼（第38条）。

　　司法机关监督的重点是行政机关的具体行政行为。《行政诉讼法》规定，公民、法人或其他组织认为行政机关下列具体行政行为违法而起诉的，法院应予受理：拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等；限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施；行政机关侵犯法律规定的经营自主权；符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复；行政机关没有依法发给抚恤金；行政机关违法要求履行义务；行政机关侵犯其他人身权、财产权的。此外，法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件（第11条）。对国防、外交等国家行为和制定行政规范性文件等抽象行政行为、行政机关内部行为、终局行政裁决行为等其他行政行为，《行政诉讼法》排除了司法机关的监督审查（第12条）。法院审查具体行政行为时，只审查合法性，一般情况下不审查合理性（第5条）。凡是法律没有规定的司法审查范围，法院不得随意扩大。

　　配合司法机关监督是行政机关的法定义务。接受司法监督是建设法治政府的必然要求。行政机关当被告及其法定代理人的姓名被记载于法律文书上，与尊严、声誉和形象无关。被告只是称谓而已，不意味着行政机关必然败诉。民能告官，彰显了法治进步、政治文明。被诉行政机关对司法机关的审查监督，具有支持、配合的法定义务。凡是适格的行政诉讼案件的被告，都有义务出庭应诉、答辩，积极配合法院的审理工作，履行生效法律文书，而不能对此漠然置之，否则，有关机关和直接责任人要承担相应的法律责任（第43条、48条、49条、56条、65条）。

　　司法机关居中裁判决定了当事人法律地位平等。在行政法律关系中，行政机关与老百姓地位不平等，是管理与被管理的关系。但在行政诉讼中，双方法律地位平等，都要接受法院的裁判（第7条）。作为被告的行政机关不因其在行政管理中所处的管理支配地位，而在行政诉讼中享有特权。行政诉讼当事人的法律地位平等，与民事诉讼当事人法律地位平等不完全相同，主要是对行政机关权力的限制。作出具体行政行为的行政机关不能当原告，或提起反诉。

　　行政诉讼实行举证责任倒置。行政诉讼举证规则特殊。与民事诉讼“谁主张、谁举证”的证据规则不同，行政诉讼实行举证责任倒置，即由被告行政机关举出事实根据和法律依据，证明其行为合法。行政机关执法，须经收集证据、调查事实、适用法律、做出决定等程序，严格遵循“先取证、后裁决”的规则。在证据收集中，行政机关居于主动地位，举证能力远比原告强。行政决定一经做出，即产生拘束力，既约束相对人，也约束行政机关本身，不得任意改变。因此，《行政诉讼法》规定，被诉行政机关承担举证责任；举证范围不限于事实证据，还包括法律及规范性文件依据；诉讼中不得自行向原告和证人收集证据（第32条、33条）。这就要求行政机关行使职权时要依法全面收集、审查、保全和使用证据，切实遵守法定程序、法定时限，并做好记载，避免因程序瑕疵败诉。