公民权利、国家责任与政府职责

——国务院《社会救助暂行办法》解读

四川大学教授   陈永革

（2014年5月12日）

　　2014年2月21日，国务院公布了《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），自2014年5月1日起施行。这是我国第一部综合性的社会救助行政法规，对于各级政府及其部门依法履行社会救助职责，保障贫困公民基本人权，使改革发展成果惠及全体公民，实现社会公平正义，维护社会和谐稳定，具有重大意义。主要亮点有：

　　改变社会救助的城乡分离及建章立制碎片化格局，适应城乡一体化发展趋势，统一、全面规范各类社会救助制度。《办法》共13章70条，以最低生活保障、特困人员供养、住房救助、教育救助及就业救助为底线，受灾人员救助、医疗救助及应急医疗救助、临时救助解急难，明确规定国家责任并创新管理体制、政府规划施救、财政国库保障，吸纳社会力量参与，强化监督管理，严格法律责任为基本内容，明确了“坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应”的指导思想，以及“公开、公平、公正、及时”的社会救助原则。通过建立城乡统一完整清晰的社会救助制度体系，进一步完善和创新了社会救助制度，用法治方式保障贫困公民基本生存权、健康权、受教育权、发展权和人格尊严。

　　明确社会救助是国家责任、公民权利，厘清了国家责任与社会参与的主辅位次关系。根据我国《宪法》人权保障、社会保障及社会救济基本原则，《办法》用10个条文明确规定国家对贫困公民承担十项社会救助责任：1.对低保家庭给予最低生活保障（第9条）；2.对特困人员给予特困人员供养（第14条）3.建立健全自然灾害救助制度，对受灾人员提供生活救助（第20条）；4.建立健全医疗救助制度，保障医疗救助对象获得基本医疗卫生服务（第27条）；5.建立疾病应急救助制度，对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者给予救助（第32条）；6.对低保家庭成员、特困供养人员等给予教育救助(第33条)；7.对住房困难达标的低保家庭、分散供养特困人员给予住房救助（第37条）；8.对低保家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员给予就业救助（第42条）；9.对三类特殊困难的家庭，给予临时救助（第47条）；10.对生活无着的流浪、乞讨人员提供临时食宿、急病救治、协助返回等救助（第50条）。从另一个角度来说，《办法》规定的国家十项社会救助责任，也就是贫困公民享有的十项社会救助权利，如果行政机关违法行政，受侵害的贫困公民可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼（第65条）。同时，《办法》规定，国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助（第52）；社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策（第55条）。社会救助管理部门及相关机构通过建立社会力量参与社会救助的机制和渠道，提供社会救助项目、需求信息，为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利（第56条）。从而明确了社会救助领域中国家责任（政府职责）为主与社会力量参与为辅的关系。

　　国家承担的社会救助责任，须转化为政府履行的社会救助职责而落实。《办法》用多个条款将国家责任落实到各级政府及其工作部门，由他们共同分担或独立承担相关职责，包括社会救助的制度供给、财政支出保障、实施给付及监督管控问责等，推进社会救助领域中央与地方政府职能、政府与部门职责的转变整合。《办法》构建了新型的社会救助管理体制，明确国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，各级政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资社会保障等部门，作为社会救助管理部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作（第3条）；乡镇政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核（第4条）。

　　省级人民政府在社会救助方面的职责。在政府社会救助职责体系中，《办法》有20个条款项或显或隐地规定了省级人民政府（不含工作部门）独立承担或与其他层级的政府共同分担的社会救助职责。主要包括4个大的方面：1.在制度供给方面的职责：一是规划社会救助工作，将社会救助纳入国民经济和社会发展规划（第5条）；二是建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制（第5条），我省已建立“全省社会救助厅际联席会议制度”，可进一步完善，省信访局、省监察厅（省预防腐败局）可以参加进来；三是建立社会救助管理信息系统（第6条）；四是建立健全医疗救助费用结算机制（第31条）。2.在财政支出保障方面的职责：一是完善社会救助资金、物资保障机制（第5条）；二是严格管理和依规支付社会救助资金（第5条）。3.在实施给付方面的职责，一是制定公布有关救助标准等。包括：确定和公布教育救助标准（第35条）；确定和公布医疗救助标准（第29条），界定可申请医疗救助的“其他特殊困难人员”范围（第28条）；确定并公布最低生活保障标准，制定低保家庭收入状况、财产状况认定办法（第10条），确定并公布特困人员供养标准（第15条第2款）；确定并公布住房困难标准和救助标准（第39条），确定并公布临时救助的具体事项和标准（第49条）。二是履行社会救助的具体给付职责。包括：对受灾人员实施救助（第21、22、23条）；在最低生活保障中对四类低保重点对象给予生活保障（第12条第2款），在就业救助中解决低保家庭“零就业”状态“确保该家庭至少有一人就业”（第43条）。三是与社会力量参与互动配合的职责，包括：向社会力量购买服务（第54条），发挥社会工作服务机构和社会工作者作用等（第55条）。4.在监督管控方面的职责，包括：对社会救助工作加强监督检查完善监管制度的职责（第57条），加强社会救助法律法规政策宣传的职责（第62条第1款）等。

　　贯彻《办法》的几点建议：1.普及对社会救助的正确观念；2.实施细则应有所创新发展；3.善解现行法规等与《办法》的冲突；4.协调省市县政府共同事权与支出责任，合力做好全省社会救助工作使每一个贫困公民切实感受国家关爱与政府温暖。