引言：由于在改革开放初期，我国的粗犷式发展导致全国大部分地区生态环境遭到污染和破坏，尤其流域水资源的污染、河流干涸、黑臭水体形成的现象频繁显现。因此，对流域生态进行保护和治理成为建设美丽中国的必要一环，而推行流域生态补偿制度是实行流域生态保护措施的重中之重。近年来，尽管我国在流域生态保护和修复方面已经取得一定的进展，但在流域生态补偿制度研究与政策落实方面存在较大不足。流域生态补偿作为生态文明建设的重要课题，是贯彻落实习近平总书记“两山理论”思想的重要手段。因此，有必要梳理当前流域生态补偿制度进展，为全面推广流域生态补偿体制机制建设提供可靠依据。

摘要：2017年以来，宜宾市兴文县创新推进小流域生态补偿机制，按照“谁超标、谁赔付，谁保护、谁受益”的双向补偿原则，通过从严监测、部门联动、逗硬奖考核等方式，严格“上游不达标，上游来补偿”、奖“好水”惩“差水”，通过6年努力，生态效益逐步显现，兴文县境内水质稳中趋好，连续3年保持国、省、市出境断面水质优良率100%，流域沿线生态环境得到了明显改善，河畅、水清、岸绿、景美、人和目标逐步实现；经济效益得到保障，改善了上下游区域之间的关系，逐步带动了流域生态农业、休闲旅游业发展；制度效益逐步释放，极大地提高了乡镇防治水污染、净化水环境的积极性，从“让我治水”变成“我要治水”，治水的主体责任压得更实。

关键词：河长制、生态补偿、水质达标、考核激励

一、推进背景

兴文县位于四川省宜宾市东南部，县域内水系密布，有大小河流37条，均属长江（金沙江）水系，其中长江一级支流1条即长宁河、二级支流7条、三级及以下支流29条；古宋河为县域内最大的河流并流经县城，流域范围约占兴文县一半面积。二十一世纪以来，县域人口快速增长、城镇化进程加快、人类生产生活活动加剧、传统畜禽养殖业加快发展，流域污染源和污染物增加。但辖区内上游乡镇（如仙峰苗族乡等）经济发展滞后，水环境保护投入不足，流域生态环境受损，下游乡镇（如古宋镇等）的饮用水水质以及生产生活用水安全受到严重影响。为了在经济上形成更加有效惩戒约束机制，兴文县创新探索水环境生态补偿机制。

二、主要做法

2017年4月，兴文县印发了《兴文县重点小流域水环境生态补偿办法（试行）》，明确了各部门职能职责以及对12个乡镇的水质考核标准、跨界考核断面、水质数据监测、补偿方法金额和资金结算等内容，为全县水环境质量改善提供支撑和保障。

一是财政保障。县财政按流域水质考核类别，每年在乡镇财政预算中共计安排重点小流域水环境生态保护金150万元，水环境生态补偿金分为水环境赔偿金、改善金和扣缴金。各乡镇人民政府要制定水环境生态保护金使用管理办法，加强专项资金管理，水环境生态保护金必须全额用于各乡镇辖区内的水环境保护等生态环境保护工作，确保专款专用。

二是从严监测。在古宋河、长宁河、晏江河、博泸河、玉秀河、泼浑河、久庆河、泥沙河、建设河的干流乡镇交界或出境处设置监测断面，按照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）和监测方案，确定了总磷(以P计算)、氨氮（NH3-N）和高锰酸盐指数(CODMn)等影响水质的监测因子，在各流域有关乡镇河流交界处设立监测断面进行水质监测，每两月为1个监测周期，每年的双月下旬，对监测断面进行监测，并根据监测断面的多年平均流量确定流量值，分别核算监测断面当次监测周期水环境赔偿金、改善金和扣缴金。

三是逗硬考核。按照“谁超标、谁赔付，谁保护、谁受益”的双向补偿原则，根据监测断面监测结果季度汇总情况，在监测断面的上下游乡镇之间实行水环境生态补偿横向转移支付和上收扣缴，奖“好水”惩“差水”。监测断面上游乡镇出现任何一个监测因子的监测结果劣于规定的考核类别所对应地表水标准限值1次以上，而下游乡镇所有监测因子的监测结果每次均优于规定的考核类别所对应地表水标准限值一个类别以上的，在当季度综合目标考核奖中按500元/人标准扣缴上游乡镇党政主要领导季度奖，用于奖励下游乡镇党政主要领导。监测断面上游乡镇所有监测因子的监测结果每次均优于规定的考核类别所对应地表水标准一个类别以上，而下游乡镇出现任何一个监测因子的监测结果劣于规定的考核类别所对应地表水标准限值1次以上的，按同样标准扣缴下游乡镇党政主要领导当季的季度奖，用于奖励上游乡镇党政主要领导。通过以资金为纽带，倒逼地方扛实扛牢水环境治理责任，对年度水环境生态保护金被扣完的乡镇，由县人民政府授予“黄牌”、限期整改。（示例：根据县河长办通报的2022年10月水质监测结果显示，因大坝苗族乡管护不到位，古宋河出大坝苗族乡入石海镇时断面总磷超标，水质由Ⅱ类降为Ⅲ类，而石海镇管护较好，古宋河出石海镇时水质未Ⅱ类，仍然达标，则扣除大坝苗族乡0.592万元赔偿金转移至石海镇；因莲花镇管护不到位，古宋河出莲花镇时断面总磷超标，水质由Ⅱ类降为Ⅲ类，但因该断面为出境断面，下游为泸州市叙永县，无法进行生态补偿，则扣除莲花镇1.036万元扣缴金上缴县财政）

四是部门联动。在生态补偿推进过程中，财政局、生态环境局、水利局等部门密切协作。县水利局负责监测断面设置、监测断面的多年平均流量确定。生态环境局负责双月下旬开展水环境生态补偿监测、根据监测结果计算当月和累计水环境生态补偿金。县河长办负责收集汇总生态环境局双月水环境生态补偿监测结果、当月和累计水环境生态补偿金并向各乡镇进行通报，年终将全年累计水环境生态补偿金汇总结果报县政府审定。县财政局根据年终县政府审定结果，负责乡镇之间水环境生态补偿资金转移支付及扣缴金扣缴工作。县委目标绩效办负责乡镇党政主要领导季度目标奖扣缴、奖励工作。

三、实施成效

一是生态效益逐步显现。2017-2022年度，兴文水质综合达标率分别为81.94%、86.11%、98.61%、100%、97.22%、96.67%，流域水环境质量得到改善，水质总体向好，断面水质监测结果基本保持稳定，17个断面水质多数时候都优于考核标准一个等级，县城集中式饮用水水源地水质均能保持II类水质，其余12个乡镇集中式饮用水水源地水质检测结果均为II类或III类水质，达到饮用水水源水质控制标准。

二是经济效益得到保障。按照“超标者赔偿、改善者受益”的原则，以奖代补，小流域生态补偿机制实施6年来，县财政累计兑现生态保护金1640万元，通报水质不达标次数共计28次，坚持谁保护、谁受益，谁污染、谁受罚，改善了上下游区域之间的关系，逐步带动了流域生态农业、休闲旅游业发展，对于进一步推动生态产品价值实现，拓展绿水青山转化为金山银山的方法路径具有重要的启示意义。

三是制度效益逐步释放。通过实施重点小流域水环境生态补偿机制，以奖代补，极大地提高了乡镇防治水污染、净化水环境的积极性，从“让我治水”变成“我要治水”，治水的主体责任压得更实。2020年7月16日，宜宾市水利局印发了《关于开展水利亮点工作总结提升行动的通知》（宜水函〔2020〕68号）文件，将兴文县重点小流域水环境生态补偿机制确定为全市河湖长制工作亮点并推广实施。

四、经验启示

生态保护补偿机制是生态文明制度体系的重要内容，对促进国家重点生态功能区可持续发展、推动产业生态化和生态产业化、构建绿色低碳经济体系、助力实现生态产品价值区域共享和“双碳”目标具有重要的理论价值与现实意义。当前，生态文明建设迫切要求建立多元化生态保护补偿机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出“到2025年，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成”“生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成”等要求。其中，生态保护补偿方式是补偿活动的具体实现途径。

（一）必须坚持系统治理

通过抓住“一个牛鼻子”河长办，联合农业农村、生态环保畜牧水产等职能职责部门及乡镇，以“一点带全面”的方式，从水域岸线管护、水资源保护、水污染防治、水生态修复等方面，采取打造河道水景观、执法监督、创新机制、跨区域协同治理、乡村振兴融合等有效措施，对河流流域、水库、沟渠进行系统治水兴水，实现生态水环境和经济社会效益和谐共生、互利双赢。

（二）必须坚持两手发力

充分发挥政府主导水环境治理的宏观谋划和统筹指导的作用，着力解决与人民群众关系最直接最现实的水生态改善等问题，使广大人民群众共享水环境保护成果，通过推广“企业河长”“民间河长”等手段，鼓励引导社会资本参与进来，从而实现“政府规则”和“市场规律”有机统一。

（三）必须坚持制度创新

全面深化河长制制度创新为生态文明建设、促进绿色发展、保护河湖生态环境的责任落到实处。为强化环境保护责任，促进水环境持续改善，结合兴文县河流多、流域广的特点，兴文创新《重点小流域水环境生态补偿机办法》《兴文县水利保护检察公益诉讼示范区实施办法》等河长机制，水环境、水生态持续好转。在河长制工作中，结合实际，不断完善和创新机制，实现了“河长制”转变为“河长治”。

（四）必须坚持生态优先

兴文县创新推进小流域生态补偿机制6年来，生态效益、经济效益不断彰显，这些无不体现出生态的重要性。在实际工作中，我们必须牢固树立上游意识，坚定不移贯彻落实共抓大保护、不搞大开发方针，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，以更高标准更严要求，强力推进治污减排和生态修复，深入打好污染防治攻坚战，以生态环境高水平维护推动经济高质量发展，想方设法保护好长江上游水质，筑牢长江上游生态屏障，确保一江清水永续东流。