《治安管理处罚法》的权利保障机制

四川师范大学副教授  熊宇

（2014年9月1日）

　　1986年9月5日，第六届全国人大常委会第17次会议通过了《治安管理处罚条例》。近20年后的2005年8月28日，十届全国人大常委会第17次会议通过了《治安管理处罚法》，《治安管理处罚条例》同时废止。与《条例》相比，《治安管理处罚法》不仅是一部规范和监督公安机关及其人民警察行使警察权力的“控权法”，更是一部保护公民、法人和其他组织合法权益的“人权法”，它体现了制约行政权力、保护公民权利的现代法治理念，更体现了尊重和保障人权的宪法精神。可以说，权利保障机制是《治安管理处罚法》最大的亮点。

　　《治安管理处罚法》的权利保障机制主要体现在三个方面。

　　治安管理处罚法的权利保障机制首先体现在总则上。2004年我国宪法修正案将“国家尊重和保障人权”载入宪法，由此尊重和保障人权成为每一个国家机关应尽的义务，自然也应成为我们国家每一部法律的指导思想和基本原则。《治安管理处罚法》“总则”中的第5条第2款规定：“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。”《治安管理处罚法》是2004年人权写入宪法后，我国第一部把尊重和保障人权写入总则的法律。《治安管理处罚法》旗帜鲜明地把尊重和保障人权宣示为一项基本原则，表明了我们国家在治安管理制度改革中重视人权保护的价值趋向。由此，尊重和保障人权成为公安机关及其人民警察实施治安管理处罚必须遵守的一项基本原则。

　　治安管理处罚法的权利保障机制体现对被处罚人的人权保障上。被处罚人即使有违法行为，也只是对违法行为承担责任、接受处罚，但其作为一名公民的人权仍应受保护，而且在公安机关实施处罚过程中，被处罚人的人身或财产往往受到警察权力的限制，处于一种弱势的地位。此外，还存在被公安机关错误处罚的可能。所以，对被处罚人的人权保障显然非常重要。可以说，对被处罚人的人权保障在实际上也是对每一个公民的人权保障。对被处罚人的人权保障又主要体现在以下几个方面：

　　第一，体现在处罚对象上。《治安管理处罚法》规定，对于已满14周岁不满16周岁的；已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的;70周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的，依法应当给予行政拘留处罚，也不执行行政拘留处罚（第21条）。对这4种特殊违法群体不执行行政拘留处罚，体现了我国重视教育和挽救未成年人的方针以及对老年人、妇女、婴儿的合法权益的保护，体现了对被处罚人基本人权的尊重和保障。

　　第二，体现在处罚程序上。《治安管理处罚法》在处罚程序上强化了对公安机关执法行为的规范，加强了对被处罚人权利的保护。例如，规定公安机关询问查证的时间不得超过8小时，情况复杂并可能适用行政拘留处罚的，最长不得超过24小时，并应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属（第83条）。规定以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法手段收集的证据不得作为处罚的根据，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定（第93条）。规定公安机关在检查有关物品和公民住所时，不得少于2名警察，并应当出示工作证和县级以上公安机关开具的检查证明文件；检查妇女的身体，应由女性工作人员进行（第87条）。规定公安机关作出处罚决定前，应当履行告知程序，当事人有权陈述和申辩，公安机关不得因当事人的陈述、申辩而加重处罚（第94条）。取消了“复议前置”的限制，被处罚人对治安管理处罚决定不服，不再需要先申请行政复议，可以直接提起行政诉讼（第102条）。等等。

　　治安管理处罚法的人权精神还体现对广大公民的人权保障上。对于被处罚人的人权保护，这在过去常常被忽视，现在要重视是理所当然的。同时，受害人乃至广大公民的人权同样要受到保护。显然，对违法行为的放纵，就是对受害人乃至广大公民权利的侵害，而依法处罚违法者正是尊重和保障受害人乃至广大公民权利的体现。《治安管理处罚法》在这方面也有新的发展，特别是它将一些新的侵犯公民权利的违法行为纳入了治安管理处罚的范围，主要有：举办大型群众性活动，违反安全规定的行为；以暴力、威胁或者其他手段强迫他人劳动的行为；多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的行为；偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的行为；胁迫、诱骗或者利用他人乞讨，以及反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的行为；强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的行为；制造噪声干扰他人正常生活的行为；饲养动物，干扰他人正常生活的行为，等等。这些规定，充分体现了《治安管理处罚法》对广大公民的生命安全、人身自由、人格尊严、隐私权、财产权、住宅权等基本人权的保护。

　　贯彻实施《治安管理处罚法》进一步保障公民权利的建议。一是强化对警察执法的正面舆论引导。一段时间以来，警民矛盾在一些地方比较突出，群众和社会舆论往往站在公安机关的对立面，即使公安机关正常执法也得不到群众的支持理解。因此，强化对警察执法的正面舆论引导，争取社会大众的理解支持，仍然是提高公安执法的社会效果和法律效果的重要手段。二是完善电子警务平台，建立警情民情互通机制。建立完善并及时更新警务网站，及时发布最新的警务政策法规、警方动态以及人民群众关心的热点社会治安问题解决情况。设立警务微博公众平台和警务微信公众账号，第一时间了解民众的诉求以及对警方工作的意见、建议，加强警民互动。三是提高干警执法素质，培养正当程序理念。干警的自身法律素养直接关系到执法工作的规范化程度，而不规范的执法行为是无法得到相对人的认可和支持配合的，并可能反过来成为阻碍公安工作的重要因素，目前治安管理工作中仍然存在执法程序不规范的问题。应当有组织有计划地集中培训一线干警，增强他们的正当程序理念，提高执法水平。

　

　　熊宇副教授简介

　　熊宇，四川师范大学法学院副教授，现任四川师范大学法学院党委委员、宪法行政法教研室主任、硕士研究生导师、四川大学高管培训中心专家库成员、四川省人民政府法律顾问团成员、四川成高律师事务所兼职律师。