我国的法定金融监管体制与“影子银行”

四川大学教授　李天德

（2014年7月7日）

　　从世界范围来看，金融监管体制可分为四类：分业经营且分业监管，如法国和中国；分业经营而混业监管，如韩国；混业经营而分业监管，如美国和香港地区；混业经营且混业监管，如英国和日本等。改革开放初期，我国的金融监管职能统一由中国人民银行行使。上世纪90年代，我国针对当时金融业暴露出来的问题，借鉴国际经验，确立了“分业经营、分业管理”的原则，即对金融业中的银行、证券、保险、信托四个子行业实行分业经营，并由人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”分别承担相应的金融监管职责。

　　中国人民银行的金融监管职责。按照《中国人民银行法》的规定，中国人民银行主要履行4个方面的金融监管职责，包括：对金融机构以及其他单位和个人执行存款准备金管理规定、人民币管理规定、银行间同业拆借市场管理规定、银行间债券市场管理规定、外汇管理规定、黄金管理规定、清算管理规定、反洗钱规定的行为，以及与中国人民银行特种贷款有关的行为、代理中国人民银行经理国库的行为进行检查监督等（第32条至35条）。

　　中国银监会的金融监管职责。根据《银行业监督管理法》，中国银监会主要履行5个方面的金融监管职责，包括：审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围，对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理，对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管和现场检查等（第15条至29条）。

　　中国证监会的金融监管职责。按照《证券法》第179条的规定，中国证监会主要履行7个方面的金融监管职责，包括：对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算进行监督管理，对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动进行监督管理，制定证券从业人员资格标准和行为准则并监督实施，监督检查证券发行、上市和交易的信息公开情况等。

　　中国保监会的金融监管职责。根据《保险法》的规定，中国保监会主要履行6个方面的金融监管职责，包括：对关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率进行审查批准，对保险公司的偿付能力实施监控，将偿付能力不足的保险公司列为重点监管对象并视情况采取相关措施，对逾期未改正违规行为的保险公司进行整顿，对偿付能力严重不足的保险公司实行接管等（第135条至155条）。

　　近年来，金融全球化、自由化和金融创新发展迅猛，我国金融机构混业经营的趋势日益明显。在分业监管体制下，金融业混业经营和综合经营所产生的交叉产品，往往存在监管空白或监管割据。““影子银行””就是亟待通过改革金融监管体制加强监管的领域之一。

　　“影子银行”的概念。““影子银行””又称为影子金融体系或者“影子银行”系统或者平行银行系统，是美国次贷危机爆发之后所出现的一个重要金融学概念。““影子银行””的概念诞生于2007年的美联储年度会议。2011年4月金融稳定理事会（FSB）对““影子银行””作了严格的界定，即指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系。它的构成主要包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券、保险公司、结构性投资工具(SIV)等非银行金融机构。“影子银行”是通过银行贷款证券化进行信用无限扩张的一种方式。这种方式的核心是把传统的银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系。这种信贷关系看上去像传统银行但仅是行使传统银行的功能而没有传统银行的组织机构，即类似一个““影子银行””体系存在。

　　“影子银行”产生的根源。一是流动性泛滥；二是量化宽松政策与金融创新；三是金融管制。在金融管制的中国，由于资金垄断，仅有大型国企才能以低廉利率从银行获得大笔贷款，众多中小民企则不得不通过““影子银行””获得资金，从而在中国形成了资金融通的“双轨制”。四是利率限制。由于正规金融领域的利率受到严格管制，在实际存款利率为负值之际，大量民间资金放弃把钱存入银行的储蓄传统，而转向“影子银行”系统的高收益产品。

　　“影子银行”的主要特征。一是银信合作，也就是银行通过信托理财产品的方式为企业提供贷款。二是批发模式。“影子银行”的交易模式一般采用批发形式，这与商业银行的零售模式不同。三是柜台交易。“影子银行”的产品结构设计非常复杂，而且鲜有公开的、可以披露的信息。这些金融衍生品交易大都通过柜台交易进行，信息披露制度极不完善。四是高杠杆率。由于没有商业银行那样丰厚的资本金，“影子银行”大量利用财务杠杆举债经营。五是“影子银行”的主体是金融中介机构，载体是金融创新工具。六是负债不是存款。“影子银行”的融资业务主要采取金融资产证券化的方式，不受针对存款货币机构的严格监管，存在监管套利的行为。

　　“影子银行”的作用。一是充当融资中介。长期以来，我国金融体系日益多样化，但是社会融资严重依赖银行体系，众多中小企业融资困难。“影子银行”虽是非银行机构，但却发挥着银行的融资中介功能，这在一定程度上弥补了我国金融体系的不足问题。二是提高资金使用效率。由于“影子银行”体系突破了原有的资金价格管制，为社会资金提供了多元化的、高收益的投资渠道。因而，“影子银行”所实现的信用转化、期限转换、流动性转换等功能有效地提高了社会资金的使用效率，满足了实体经济投融资等需求，进而推动了国民经济发展。三是降低融资成本。“影子银行”创造的衍生品在全球范围内流通，促使全球信贷的平民化。“影子银行”廉价的融资成本，有益于推动大众信贷消费的热情，使信贷消费呈现草根化趋势，从而扩大了信贷需求。四是平缓经济波动。“影子银行”的业务活动缓解了中小企业资金短缺问题，从而促进了经济增长和就业的增加，有利于收入与利润的提高，这在一定程度上熨平了经济波动的幅度。五是改善了银行资产负债表。商业银行的“影子银行”业务，可以突破信贷规模和利率的限制，扩大其表外业务。而表外业务的增加不仅为企业和消费者的借款能力提供了保障，更提高了银行的盈利能力，使银行的资产负债表得到改善。

　　“影子银行”的金融风险。由于“影子银行”比传统银行增长更加快速，并游离于现有的监管体系之外，并在最后贷款人的保护伞之外，累积了相当大的金融风险。最大的金融风险主要集中在两个方面。一是委托贷款风险。国际货币基金组织的数据显示，从2011年起，在中国的融资结构中，信托融资急剧增加，从2011年一季度占总体融资额的20%以下，增至2012年二季度的约30%。委托贷款亦快速增长，2011年三季度，此类贷款占国家总体融资额的比例曾高达60%。在中国“影子银行”系统中，非正式贷款者大约占了全国GDP的6%至8%的份额，这些贷款虽然服务于中小企业，但是，这些企业要承受高达20%或以上的借贷利率。受中国经济下滑影响，这些委托贷款风险正在累积。二是系统性金融风险。中国式的“影子银行”体系主要包括信托、担保、小贷公司、典当行、地下钱庄等。自2011年温州民间借贷危机爆发以来，各地民间金融的风险便已陆续暴露，并牵连当地的银行系统。据中国社会科学院金融所课题组估算，目前“影子银行”体系所涉及的非传统信贷融资规模大致为27万亿元，占银行业资产比例为19%。另据英国《金融时报》对10家中国小型城商行进行的分析显示，截至2013年底，影子借贷规模占这些城商行总资产的比例上升至23.3%，其中大部分贷款对象都是不符合资格的地方政府、房地产开发商或者煤矿、钢贸公司。可见，当前小型城商行影子信贷业务所占份额的急速膨胀，已成为威胁金融稳定，引发系统性金融风险的最大隐患。

　　关于地方政府如何利用“影子银行”发展经济并防范金融风险的三点建议。第一，打造良好的金融生态环境，大力支持省内银行与非银行类金融机构的健康发展。关心他们的生存环境，简化审批程序，提高地方政务的服务效率与质量。同时，通过“窗口指导”规范地方的金融秩序。一是引导各类金融机构规范运作同业业务和各类理财业务。严防将投资者、社会公众导向追逐短期高利，不追求长期回报的境地。二是正确处理存款人金融消费的权益与防范金融道德风险的关系。对存款人和金融消费者的保护，应遵循法律法制、公开公平公正原则，对金融投资不应有隐性担保、刚性兑付，严厉打击企业抵押质押高估骗取银行贷款的行为，最大限度地防止道德风险的发生，以及它对金融安全稳定的损害。第二，加大防范地方债务风险的意识，对企业部门负债实行宏观审慎管理。宏观审慎管理是国际金融危机后产生的，已经开始应用于金融机构。由于破产难度大，对企业部门资产负责表扩张冲动需要宏观审慎管理。2013年，中国非金融部门杠杆率持续高涨已达140%，企业部门已濒临债务陷阱，违约风险不断加大。80%以上的债务集中在国企，偿债成本的增长已超过利润增长。对企业来讲，要约束它负债投资的冲动。今后，国资委的考核指标有可能把资产负债率列为主要指标之一，以有效约束负债扩张。第三，注重提高投资效率和质量，积极开展并购重组。目前投资领域的核心问题不是总量和增速，而是结构、质量和效益。需要优化投资主体结构，尽量减少政府投入，最大限度地动员和利用民间投资，鼓励和引导民间投资向实体经济和公共领域转化。优化投资结构，更多地把投资引入教育、科技、医疗、环保、新兴产业等领域。鼓励各类资本公平参与并购，破除市场壁垒和行业分割，实现公司产权和控制权跨地区、跨所有制顺畅转让。支持龙头企业通过并购提升国际竞争力，支持大企业按供应链的不同环节对中小企业进行重组，通过并购和重组化解部分债务风险。