《中国人民银行法》与金融调控

四川大学教授  李天德

（2014年6月30日）

　

　　中央银行是一国最高的货币金融管理机构，在各国金融体系中居于主导地位。中央银行与其他金融机构的根本区别在于，中央银行所从事的业务不是为了营利，而是为实现国家宏观经济目标服务，这是由中央银行所处的地位和性质决定的。中央银行是“发行的银行”，对调节货币供应量、稳定币值有重要作用。中央银行是“银行的银行”，它集中保管银行的准备金，并对它们发放贷款，充当“最后贷款者”。中央银行是“国家的银行”，它是国家货币政策的制订者和执行者，也是政府干预经济的工具；同时为国家提供金融服务，代理国库，代理发行政府债券，为政府筹集资金；代表政府参加国际金融组织和各种国际金融活动。

　　中央银行产生于17世纪后半期，形成于19世纪初。世界上最早成立的中央银行，是瑞典国家银行和英格兰银行。中国人民银行是1948年12月1日在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上合并组成的，1983年国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行的职能。为促进中国人民银行依法履行中央银行职责，1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中国人民银行法》，2003年12月27日作了第一次修正。《中国人民银行法》共8章53条，主要内容有：

　　明确了中国人民银行的地位和主要职责。《中国人民银行法》规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央银行；中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定（第2条）。

　　规定了中国人民银行的组织机构。《中国人民银行法》规定，中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由国家主席任免（第10条）。中国人民银行设立货币政策委员会（第12条），根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构；中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理（第13条）。

　　明确人民币是我国的法定货币。《中国人民银行法》规定，中华人民共和国的法定货币是人民币；以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收（第16条）。任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通（第20条）。

　　规定了中国人民银行的业务范围。按照法律规定，中国人民银行的业务主要分为4类：一是运用货币政策工具调控金融市场（第23条）；二是经理国库（第24条）；三是代理财政部发行、兑付国债和其他政府债券（第25条）；四是为金融机构提供清算服务（第27条）。

　　中国人民银行肩负着金融调控的重任。金融调控是政府在整个金融领域所采取的各种方针、政策、措施的总和，主要包括货币政策、信贷政策、利率政策和外汇政策等。在这些政策中，货币政策有着举足轻重的作用。金融调控的直接目标是稳定币值，并通过币值的稳定和金融环境的改善促进经济稳定增长。从国家宏观调控的角度看，金融调控与一般宏观调控的目标一样，也是为了达到充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡而进行的。在不同的时期，金融调控的目标重点是有差异的。20世纪50—60年代，其目标多半是实现充分就业，20世纪70—80年代多半是稳定币值，20世纪90年代以后多半是实现无通货膨胀的经济增长，现在则主要是实现低失业、低通货膨胀和高增长并兼顾国际收支平衡。

　　中央银行实施金融调控的政策工具主要有三种。实践证明，要充分发挥金融调控在宏观调控中的作用，达到调控的目标，需要运用恰当的金融调控政策工具。在计划经济体制下，金融宏观管理主要运用以贷款限额管理为主的行政手段，这种调控手段虽有一定的成效，但缺乏弹性，容易产生“一刀切”的弊病。在市场经济体制条件下，金融调控的政策工具主要有公开市场业务、法定准备金率政策和再贴现率政策等。这是市场经济国家货币政策的三大法宝。它们各有优缺点，各有自己的使用范围。如果运用恰当，可以大大提高金融调控的效率。

　　关于公开市场业务。就是中央银行在证券市场上公开买卖国家债券及其他有价证券，从而调节货币供给的一种金融政策。当金融市场银根紧缩、利率上升时，中央银行通过公开购买政府债券及其他有价证券和投放货币以缓和金融市场的资金需求。反之，以此抽紧银根。由于中央银行可以根据货币政策目标每天在公开市场上买卖证券而对货币供给量进行微调，便于中央银行及时改变货币供给变动的方向。不仅如此，中央银行还可以连续地、灵活地进行公开市场操作，自由决定债券的数量、时间和方向，即使中央银行出现某些政策失误，也容易及时纠正。因此，这一手段具有更大的灵活性，是中央银行经常使用的工具。

　　关于法定准备金率政策。法定准备金率是指中央银行规定的商业银行和存款机构的存款准备金占其存款总额的比率。法定准备金率的调整有较强的告示效应，它的升降是中央银行执行货币政策的预示器。中央银行视经济状况提高或降低法定准备金率，能成倍地收缩或增加全社会的货币供给。这是货币政策中作用最猛烈的工具。通过货币乘数作用，它引起货币供给更大幅度地变化。即使是调整的幅度很小，也会引起货币供给量的巨大波动。

　　关于再贴现率政策。是指中央银行通过制定或调整再贴现利率来干预和影响金融市场的货币供求变化的一种金融政策。这是美国中央银行最早运用的货币政策工具。由于商业银行可以凭借商业票据对企业进行贴现放款，因此商业银行经常持有大量的商业票据。如果商业银行感到资金短缺，可以用这些票据向中央银行进行再贴现以获得所需资金。中央银行可以通过调整再贴现率扩大或收缩对商业银行的信用。但是，中央银行只能被动等待商业银行向它借款，而不能主动要求商业银行这样做。

　　在上述三种金融调控政策工具中，公开市场业务是中央银行经常使用的最重要的货币政策工具，是一种很有效的调控手段；法定准备金率政策通常被认为是最猛烈的工具之一而较少使用；再贴现率政策也是一种行之有效的手段，只不过其主要缺陷是中央银行对货币供给量的调控没有足够的主动权。因此，在金融调控中，采取何种政策工具，要根据当时的经济状况和所要达到的目标进行选择。

　　目前，我国金融调控面临内外双重压力。一是外部冲击压力。虽然美欧日等国经济向好，但失业率普遍居高不下，复苏乏力，QE政策退出存在较大不确定性，使我国面对的外部冲击压力不断加大。此外，国际市场上大宗商品价格的低迷也对我国以原材料和能源生产的企业产生了巨大冲击。二是内部经济下行压力。今年1季度全国经济增速放缓，产能过剩依然存在，投资增速下降，出口不振，居民消费乏力，经济结构调整难度加大。如何盘活存量，用好增量是金融调控的最大难题。

　　中央金融调控的重点。根据中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2014）》，今后金融调控的重点有11个方面，主要包括推进利率市场化改革、完善人民币汇率形成机制、加强和改进外汇管理、灵活开展公开市场操作、加快多层次资本市场建设、加强金融机构风险处置机制建设、加强“窗口指导”和信贷政策引导等。

　　关于地方政府配合中央搞好金融调控、用好相关政策、防范金融风险的几点建议。第一，我国是高度中央集权的国家，地方政府只能主动配合中央政府落实国家金融宏观调控的政策目标。地方政府在贯彻落实中央政府的宏观调控政策目标的同时，必须结合各自的省情，在国家政策允许的范围内，尽量为本省争得更大的利益。为此，必须要有高水平的政策研发机构，及时研判国际、国内以及省内经济形势，正确预测国内外宏观政策动向，以增强我省决策的前瞻性、科学性和可行性。第二，抓住国家实施新一轮国有资产战略性调整的机遇，“加快发展混合所有制经济”。采取“国退国进”的改革思路，加快国有企业的去杠杆化，将大部分国有资本退出竞争性领域，鼓励支持民营企业参与竞争性领域国有企业的改制改组，在经营方式上实现以民营资本为主导的混合所有制，大力推进非公有制经济和中小企业发展。与此同时，将国有资本收益投入到国家安全、公共服务和自然垄断领域，健全国有资本有进有退的合理流动机制。第三，以产业基金的形式实现国有资本的动态优化布局。可以通过变现或股权划转的方式，以准备退出商业竞争领域的国有资本为基础成立若干产业基金，在增加公共产品供给的同时，补充资本金，降低资产负债率，从而实现国有资本的灵活进退、动态优化调整和布局。第四，充分利用区域股权市场和新三板进行公平合理交易，防止国有资产流失。目前已有35家区域股权交易市场挂牌运营，挂牌企业已经达到7000多家，但区域产权市场体量小、流动性有限，可以通过新三板这样的全国性市场实现非上市国有资产的证券化。在全国性市场上的交易，不仅更为规范、更有利于价格发现，还可以解决场外市场企业数量问题。第五，紧抓国家加快多层次资本市场建设的机遇，争取在川设立包括碳排放权交易在内的区域性产权交易市场。国务院提出，要壮大主板、中小企业板市场，改革创业板市场，加快完善全国中小企业股份转让系统，在清理整顿的基础上将区域性股权市场纳入多层次资本市场体系，从而加快多层次股权市场建设。这是我省加快推进西部金融中心建设的大好时机。