《土地管理法》有关制度介绍

四川恒和信律师事务所主任李正国

（2013年9月22日）

　　生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，是我国社会主义经济制度的基础。土地作为基本的生产资料，是民生之本，发展之基，关系到广大人民群众的切身利益。对土地实施严格管理，直接关乎社会主义经济制度的稳固和发展。《土地管理法》是一部维护土地的社会主义公有制，加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展的重要法律。该法于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，自1987年1月1日起施行。二十多年来，根据我国整体经济形势变革和土地利用实际情况，作了三次修改，第四次修改已经启动。

　　土地的社会主义公有制是我国的基本土地制度。以《宪法》规定的生产资料的社会主义公有制为基础，《土地管理法》规定我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地使用权可以依法转让（第2条、第8条）。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占用、使用、收益和处分的权利。《土地管理法》将土地使用权和所有权分离，实现了土地的商品属性，有利于土地资源的优化配置和土地资产的保值增值。但由于农民集体土地所有权在权利主体上存在“虚位”情况，在使用、收益和处分权能方面存在残缺，在所有权流转方面存在单向性，客观上农民集体土地所有权与国家土地所有权存在着不平等关系。

　　土地用途管制制度的目的是为了通过规划合理利用土地。土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。1998年修订后的《土地管理法》以“土地用途管制”制度取代了之前的“分级限额审批”制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地（第4条）。《土地管理法》还对土地用途管制制度的具体内容和各个环节作了全面的规定：1．明确规定了土地利用总体规划的地位及编制的依据、原则和审批程序（第17条、18条、19条、21条）；2．规定了农用地转为建设用地的批准权限（第44条）；3．相对集中了征地审批权（第45条）；4.完善了土地登记制度（第11条）；5.健全了土地监督检查制度，强化了土地法律责任（第66条、73条）。

　　切实保护耕地是我国的基本国策。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。耕地保护制度主要包括：1.严格控制耕地转为非耕地，确保本行政区域内耕地总量不减少（第31条、33条）；2.实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则开垦耕地或缴纳耕地开垦费（第31条）；3.实行基本农田保护制度，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上（第34条）；4.各级人民政府应改良土壤，提高地力（第35条）；5.非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地（第36条）；6.禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地（第37条）；7.鼓励土地整理（第41条）。坚持和完善最严格的耕地保护制度，守住耕地红线，是关系国计民生和国家发展全局及民族生存安危的大事。

　　严禁在农民集体所有的土地上进行非农建设。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第43条）。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续（第44条）。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿（第2条）。《土地管理法》对在农民集体所有的土地上建设进行了严格的限制。在集体土地上经依法批准，只能进行三个方面的建设：1．使用本集体经济组织农民集体所有的土地兴办乡镇企业；2．村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地；3．乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地（第43条）。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。根据这些规定，农民集体所有的土地牢牢地被限制在农业生产领域。实际上，随着工业化和城市化的快速推进，集体建设用地隐性市场普遍存在，各地都在进行集体建设用地进入市场的探索，但由于在国家层面还没有立法，使得集体建设用地使用权流转缺乏统一的规范。

　　土地监督检查制度是《土地管理法》正确实施的保证。《土地管理法》规定了县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。并对有关违反《土地管理法》的行为规定了相应的法律责任。土地监督检查制度是《土地管理法》正确实施的保证。

　　优化国土空间开发格局是未来经济发展的一项重要战略任务。党的十八大报告再次明确提出，要优化国土空间开发格局。我国首个全国性国土空间开发规划，即《全国主体功能区规划》，于2010年12月21日正式发布。《规划》将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。主体功能区的意义非常重大，不仅是适应我国国土空间特点开发的必然要求，也是实现科学发展的根本举措和改善区域调控的重要基础。推进形成主体功能区，就是要前瞻性的谋划好我国未来14.5亿人口、上百万亿的GDP在960万平方公里的陆地国土空间的分布，并与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地以及其他资源相协调，把该开发的区域高效集约的开发好，把该保护的区域切实有效的保护好。优化国土空间开发格局，有必要从立法上进行规范。