行政处罚追诉时效是指对应当给予行政处罚的违法行为因未被发现在经过一定时间后就不得给予处罚的制度。本文拟结合行政处罚法的规定对人民防空工程建设违法行为的追诉时效进行研究，以便于执法人员准确把握追诉时效，促进执法机关及时履行管理职责，保障相对人合法权益。

一、行政处罚追诉时效概述

行政处罚法第三十六条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

根据上述规定，两年追诉时效适用于一般情况，超过两年即不再给予行政处罚，普遍适用于行政处罚领域。对涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，适用五年的特殊时效。更重要的是追诉时效与违法行为的连续或继续状态密切相关，要准确适用时效规定，必须界定违法行为是否存在连续或继续状态。

二、界定违法行为连续状态的要点和实例

对违法行为的连续状态，原国务院法制办公室在《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函〔2005〕442号）中对违法行为的连续状态进行了明确答复：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条（修改前的条文编号）规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”这是目前对违法行为连续状态的权威阐述。

例如，行政相对人违反法律规定，在一段时间内未经许可摆摊设点占道经营，则可视该违法行为有连续状态，该行为追诉时效应当从相对人停止占道经营之日起开始计算。

三、界定违法行为继续状态的要点和实例

违法行为有继续状态，一般是指违法行为实施后，其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中，其特点是只有一个违法行为，且该违法行为的状态持续存在。

对常见的违法建设等行为是否是继续状态，存在两种截然不同的认识。2011年12月29日，住房和城乡建设部以《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函〔2011〕316号）专门请示全国人大常委会法工委。“近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在两年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过两年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”

2012年2月13日,全国人大常委会法工委以《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）作了答复：“你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见。”

住房和城乡建设部以建法〔2012〕43号转发了全国人大常委会法工委的意见，住房城乡建设系统形成了共识，即违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当被认定为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。

此外，全国人大常委会法工委还先后就非法占用土地、公司违法登记等违法行为是否属于继续状态进行了答复，认为违法行为在未得到纠正前均视为继续状态。

四、人防工程建设违法行为的界定

依据人民防空法第四十八条、第四十九条，经省委编办确认，我省人防系统涉及人防工程建设违法行为的行政处罚主要有两项：一是对城市新建民用建筑不修建防空地下室的行政处罚；二是对侵占、不按照国家规定修建人防工程等行为的行政处罚。

对第一项行政处罚，建设单位不履行法定义务的，新建民用建筑不按照国家规定修建防空地下室的，因其违法行为在得到纠正前一直存在，可视为其违法行为继续，人防主管部门可以在其违法行为存续期间及其纠正违法行为之日起两年内实施行政处罚。

对第二项行政处罚，侵占人防工程违法行为为继续状态不存在争议。关于不按照国家规定的防护和质量标准修建防空人防工程的，因该行为本身就属于违反强制性标准的违法建设行为，结合建法〔2012〕43号文件，可以认定该行为是继续状态，人防主管部门可以在其违法行为存续期间及其纠正违法行为之日起两年内实施行政处罚。

五、实际案例简介

某单位在城市规划区内修建商业建筑未修建防空地下室也没有缴纳防空地下室易地建设费。人防主管部门在检查时发现，该项目已竣工验收3年。经立案、调查、审查等程序，人防主管部门对建设单位作出了罚款、追缴防空地下室易地建设费的决定。建设单位提起行政诉讼，经一审、二审和再审程序，人民法院确认未按照国家规定修建防空地下室的违法行为是继续状态，应当自违法行为纠正之日起计算追诉时效，人防主管部门作出的行政处罚和追缴决定合法有效。