四川省自然资源厅关于印发《四川省自然资源厅土地管理行政处罚裁量权规定》的通知

日前，四川省自然资源厅印发了《四川省自然资源厅土地管理行政处罚裁量权规定》（以下简称《裁量权规定》），现就《裁量权规定》内容要点解读如下。

一、起草背景

（一）贯彻落实党中央、国务院全面依法治国决策部署，严格规范公正文明执法。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出，加强和完善行政执法裁量基准制度建设。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确规定，全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）也明确要求,“行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化，确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度。”健全完善行政处罚裁量权基准制度，是贯彻落实党中央、国务院全面依法治国决策部署的重要举措。

（二）严格落实《中华人民共和国行政处罚法》规定，维护行政相对人合法权益。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》新增行政处罚裁量基准制度相关内容，从法律层面明确规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权”。依法制定行政处罚裁量基准，有利于增强行政执法透明度和可预测性，有利于司法机关和行政相对人监督行政裁量权行使，有利于提高执法公信力、减少行政争议，是规范行政裁量权行使的重要手段，对防止行政裁量权滥用、维护行政相对人合法权益具有重要意义。

（三）切实增强上位法可操作性，满足行政执法实践需求。近年来，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》等法律法规先后进行修订（正），调整了对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅等违法行为的执法部门，增加了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定，大幅提高了对违法占地、违法转让等违法行为的罚款标准等。在此背景下，2015年制定的《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》部分内容已不符合有关上位法规定和行政执法实践要求。进一步规范行使行政裁量权，及时修订行政处罚裁量基准，为全省自然资源主管部门、法律法规授权和依法受委托行使土地行政处罚权的单位或者组织实施土地行政处罚提供参照标准，是促进依法履职尽责的重要保障。

二、制定依据

《裁量权规定》主要依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发﹝2022﹞27号）等相关规定制定。

三、主要内容

为保持规范性文件的稳定性，《裁量权规定》沿用了2015年制定的《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》“正文+基准”的基本体例，同时强化对耕地特别是永久基本农田的保护，最终形成正文22条、附件基准19项的《裁量权规定》，具体包括以下内容：

（一）总则。共8条，主要明确《裁量权规定》制定依据、行政处罚裁量权定义、适用范围、规范和行使行政处罚裁量权应当遵循的基本原则、制定（行使）行政处罚裁量基准主体、实体性和程序性控制等内容。

（二）裁量原则。共6条，依据新修订的《中华人民共和国行政处罚法》确定的行政处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合等原则，在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度范围内，明确不予行政处罚、从轻或者减轻处罚、从重处罚的具体情形；规定实施行政处罚的禁止性行为以及对从重、从轻、减轻等情节的裁量规则；明确对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，应当明确记录违法情况，并对当事人进行教育。

（三）监督管理。共5条，明确对规范行使行政处罚自由裁量权工作进行监督，并重点针对裁量不当，规定作出行政处罚的执法机关应当自行纠正，明确可以认定裁量不当和应当追究执法过错的情形，对存在徇私舞弊、滥用裁量权等行为的责任追究等。

（四）附则。共3条，解释从轻、从重和减轻处罚的定义，规定《裁量权规定》的解释单位、施行时间及有效期等内容。

（五）附件。《四川省常用土地行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》）共19项行政处罚事项，以表格的方式对每项行政处罚事项的处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体裁量标准予以明确，并以备注的方式对《裁量基准》相关数量关系进行规范说明。19项行政处罚事项主要涉及《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《土地复垦条例》等法律法规在法律责任部分具有自由裁量空间的常用条款，如“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地；超过批准的数量或标准占用土地；依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的”“买卖或者以其他形式非法转让土地的”“违法破坏耕地的”“非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的”等。同时，《裁量基准》注重强化对耕地特别是永久基本农田的特殊保护：一是将地类作为主要量化指标，统筹考虑违法用地用途、是否符合规划、违法所得、案涉面积等情节，细化制定不同违法情况对应罚款标准。其中，对违法用地涉及耕地和永久基本农田的，罚款标准明显高于建设用地、非耕地的其他农用地和未利用地等地类。二是对执法实践中最常见的非法占地违法行为，为助推成渝地区双城经济圈协同发展，参照重庆市做法，分类明确罚款标准。其中，对占用永久基本农田的，罚款额为每平方米950元或1000元。三是参考外省关于“买卖或者以其他形式非法转让土地”“非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼”“破坏耕地”“拒不履行土地复垦义务”“临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件”和非法占地等违法行为采取并处罚款相关规定，对上述有关条款大部分情形执行并处罚款，加大对土地违法行为的处罚力度，形成“不敢占、不能占、不想占”的强力震慑。

2015年制定并实施的《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》，包括土地和地质、矿产两部分。由于地质、矿产管理相关上位法暂未修订，且土地执法实践迫切需要，本次《裁量权规定》仅对土地部分予以单独制定（地质、矿产部分将根据上位法修订情况适时启动修订）。《裁量权规定》在《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的基础上，进一步优化体例结构。在正文部分，精简监督管理相关内容，新增裁量权规定适用范围、行使裁量基准的程序性控制、可以不予处罚等规定。在附件部分，新增在临时使用的土地上修建永久性建（构）筑物、在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动、土地复垦义务人未按照规定补充编制土地复垦方案等8项行政处罚事项裁量基准；同时，由于“违法占用基本农田毁坏种植条件”对应的上位法相关条款（《基本农田保护条例》第三十三条）暂未修订，“骗取登记或者涂改、伪造土地登记凭证”对应的上位法相关条款〔《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年修订）第六十二条〕已有新规定〔《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2022年修订）第二条第二款“涉及土地所有权和使用权的权属及其登记、土壤污染防治、林业、草原管理等内容的，依照有关法律、法规执行”〕，“未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权”对应的上位法（《四川省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》）已被废止，因此，《裁量权规定》未包含上述3项内容。