四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法

《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》（以下简称实施办法）经省第十三届人大常委会第三十八次会议审议通过，将于2023年3月1日起施行。这是实施办法自2012年修正后的首次全面修订。实施办法深入贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述，全面落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，充分体现土地管理法及实施条例要求，将为新时代我省土地保护、开发、利用及相关监督管理活动提供更加完备的法治引领和保障。实施办法共八章八十条，主要包括总则、国土空间规划、耕地保护、土地转用与征收、建设用地管理、监督检查、法律责任及附则等八个方面内容，有以下亮点值得关注。

一、严守耕地保护红线，落实细化最严格的耕地保护制度

耕地保护是“国之大者”。习近平总书记反复强调要牢牢守住耕地保护红线，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。为贯彻落实习近平总书记关于耕地保护工作的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，根据上位法，实施办法落实最严格的耕地保护制度，作出细化补充：一是明确政府的耕地保护主体责任。各级政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是第一责任人，并建立耕地保护责任目标年度考核制度。二是对耕地实行特殊保护。严格控制耕地转为建设用地或者林地、草地、园地等其他农用地，明确耕地利用优先序，禁止违规占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动。三是完善耕地占补平衡制度。省政府制定开垦耕地计划，监督并组织验收。建立补充耕地指标省级统一交易制度，规范省域内补充耕地指标调剂管理。在本行政区域内确实难以做到占补平衡的市、县，按照有关规定可以易地开垦耕地。四是加强对永久基本农田的保护。规定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区范围内的耕地和高标准农田应当划入永久基本农田，明确经批准占用永久基本农田的开垦费缴纳标准、补划要求以及占用单位应当对其进行耕作层剥离再利用。五是建立耕地保护补偿激励机制。规定县级以上政府应当对履行耕地保护责任的主体进行奖励和补助。六是发挥基层政府在土地撂荒整治中的作用。明确县、乡级政府建立耕地保护网格化监管机制，鼓励、引导农村集体经济组织及其成员恢复闲置、荒芜耕地耕种，防止闲置、荒芜耕地。

二、完善土地管理体制，压紧压实土地管理共同责任

为巩固深化机构改革成果，进一步压实各方土地监管责任，提高管理工作质效，实施办法对土地管理体制进行了调整优化，形成各司其职、齐抓共管、共同保护耕地和节约集约利用土地资源的鲜明引导和约束：一是明确地方各级政府的土地管理职责。规定县级以上政府要加强对土地管理工作的领导，科学规划，严格管理，保护和合理利用并重，制止土地违法行为；乡镇政府按照有关法律、法规和上级政府的规定，做好辖区内土地管理相关工作。二是明确政府各部门的土地管理职责。在自然资源主管部门负责土地管理和监督的基础上，明确农业农村主管部门负责农村宅基地的改革、管理、监督检查以及耕地质量管理等有关工作，其他有关部门按照各自职责做好土地管理相关工作。三是按照权责一致的原则，结合基层工作实际，赋予区政府及其自然资源主管部门在国土空间规划、耕地保护、土地转用与征收、建设用地管理、监督检查等方面相应权限。

三、聚焦“多规合一”，全面构建国土空间规划体系

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央、国务院作出的重大部署。实施办法在上位法关于国土空间规划编制要求的基础上，结合实际，设立专章对国土空间规划主要内容作出规定：一是明确国土空间规划法定地位和效力。强调国土空间规划是实施用途管制、用地审批、规划许可以及进行各类开发、保护、建设活动的基本依据，一经批准不得擅自修改；因国家战略、重大政策、行政区划调整，国家和省重大建设确需修改的，须经原批准机关批准。二是明确国土空间规划的编制内容。细化落实国家和省国民经济和社会发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。三是明确国土空间规划的分类及相互关系。下级国土空间规划服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划服从总体规划，相关专项规划应当相互协同，并与详细规划相衔接。四是明确国土空间规划的批准权限。分别细化“三类”国土空间规划的编制主体、审批主体和报批程序。强调国土空间总体规划在交由本级人民政府研究处理前，应当先经本级人大常委会审议。五是探索经济区与行政区适度分离。以片区为单元编制乡镇国土空间总体规划，城镇开发边界外的乡村地区编制“多规合一”的实用性村规划。

四、规范土地征收，切实维护被征地农民合法权益

实施办法坚持以人民为中心的发展思想，贯彻落实上位法相关规定，吸收借鉴我省征地制度改革试点经验，进一步完善调查、评估、公告、听证、登记、协议等征地程序和对被征地农民合理、规范、多元保障机制，确保征地程序公开民主，被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障：一是明确土地现状调查确认环节。规定土地现状调查结果应当由拟征收土地的所有权人、使用权人确认，最大限度从源头上减少行政争议。二是规定经听证修改的征地补偿安置方案按原途径予以公告，保障被征地农民的监督权。三是明确“多数”“个别”的认定标准。将上位法认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的“多数”界定为“超过二分之一”；由省政府对确实难以达成协议的“个别”制定认定标准。四是补充规定有关征地程序的时间。明确修改后的征地补偿安置方案公告时间不少于十日；市、县级政府收到批准文件后，发布征收土地公告不得少于三十日；征收土地补偿费用应当在征收土地公告期满之日起三个月内支付。五是科学合理确定征地补偿安置标准。用区片综合地价取代年产值倍数法，作为土地补偿费和安置补助费的确定标准。六是细化农村村民住宅补偿方式。采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，明确对因征收造成的搬迁费、临时安置费等费用予以补偿。七是健全被征地农民基本养老等社会保障体系。明确被征地农民纳入基本养老等社会保障的审核程序，规定社会保障费用应当足额存入当地被征地农民社会保障资金专户或者代管资金专户，实行分账核算、专款专用。

五、鲜明节约集约导向，有力促进土地资源合理利用

当前，粗放浪费的用地模式已难以为继，“四化同步、城乡融合、五区共兴”要求实行科学合理高效的用地模式。为合理利用土地，实施办法突出节约集约导向，作出以下规定：一是控制建设用地总量。建设占用土地应当优先使用存量建设用地，严格执行建设用地标准，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式，提高土地利用效率。二是统筹地上、地下开发利用。根据民法典“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，结合省内外节约集约利用土地降耗增效、立足创新促节约的经验做法，鼓励合理利用地下空间，促进建设用地立体利用、综合利用。三是探索利用闲置宅基地。规定农村闲置的宅基地在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，可依法用于发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、电子商务等新产业、新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目，盘活宅基地资源。四是统筹新增和存量建设用地使用。优先支持通过工业用地整治改造、城乡低效用地再开发等方式建设中小企业园区，促进中小企业聚集发展和转型升级。

六、优化土地要素保障，服务支撑经济社会高质量发展

实施办法统筹考虑国家和省重大项目、乡村产业、乡镇村公共设施和公益事业、农村宅基地等用地需求，明确了服务支撑高质量发展的多项规定：一是县级以上政府确定土地利用年度用地计划，优先保障国家和省重大能源、交通、水利等基础设施项目和重大民生项目、重大产业项目用地。二是市（州）、县（市、区）政府应当采取措施，统筹推进集体经营性建设用地以出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用。三是市（州）、县（市、区）政府应当专项安排新增建设用地指标，用于乡村产业发展，支持乡镇、村公共设施、公益事业建设，促进农村集体经济发展。四是县级以上政府按照国家和省有关规定，合理安排农村宅基地，保障农村村民宅基地需求。

七、健全自然资源督察执法体系，强化“长牙齿”的资源保护硬措施

近年来，我省土地违法势头得到有效遏制，土地管理秩序总体向好，但一些违法用地问题尚未得到根本解决，自然资源督察执法面临各种新形势新任务。实施办法着眼制度建设，明确了我省建立健全督察执法体系的具体要求：一是建立自然资源督察制度。规定省、市级自然资源主管部门根据本级政府授权，对下级政府土地利用和土地管理情况进行督察，明确自然资源督察主要内容、督察方式等。二是建立土地执法共同责任机制。县级以上相关行政部门开展联合执法，与司法机关建立健全案件移送程序和标准，推进信息共享和案情通报制度化。三是建立土地执法动态巡查制度。县级政府组织乡镇政府及有关部门开展动态巡查，村（居）民委员会对发现的土地违法行为应当予以劝阻并及时报告，确保对违法用地行为早发现、早制止、早处置。四是建立土地市场信用监管机制。规定县级以上政府应当组织对建设用地市场重大失信行为开展联合惩戒并依法公开相关信息，为开展土地市场信用监管工作提供依据。五是加大追责问责力度。细化各级政府及自然资源、农业农村等部门工作人员违反土地管理法规责任的主要情形，对工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假行为依法追责。