四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法

3月1日，省政府新闻办举行《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》新闻发布会，省人大常委会法制工作委员会副主任杨阖介绍《实施办法》的修订背景及主要内容，省自然资源专职副总督察杨伟回答记者提问。

杨阖：2022年12月2日，《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（以下简称《实施办法》）经四川省第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议通过，于今天正式施行。土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，全社会予以高度关注。为更好地帮助大家了解有关情况，推进《实施办法》在全省的贯彻实施，在此，我向大家简要介绍《实施办法》的修订背景及主要内容。

一、《实施办法》的修订背景

《实施办法》自1987年制订以来，先后经历了4次修正和2次修订，为我省切实保护耕地，节约集约用地，促进经济社会发展作出了重大贡献。此次全面修订，主要基于以下考虑。

一是贯彻土地管理上位法修改的需要。2020年1月1日起施行的土地管理法在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面进行了大幅度的修改。2021年9月1日施行的土地管理法实施条例进一步细化相关规定，落实授权要求，增强可操作性。为确保上位法在我省顺利施行，维护法制统一，亟需对《实施办法》进行修订。

二是落实国家重大决策部署的需要。党中央、国务院始终把土地问题作为关系经济和社会发展全局、关系国家长治久安、关系中华民族永续发展的大事来抓，先后作出战略部署，提出了最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、建立国土空间规划体系等要求。进一步完善我省土地管理制度，是适应新时代新形势新任务的必然要求。

三是提升我省土地管理法治化水平的需要。近年来，随着我省土地管理改革发展的不断深入，原《实施办法》的一些规定已不适应土地管理工作实际。实践中，我省部分地区开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作，形成了一些成熟经验和做法，有必要及时予以总结并将经实践检验的制度成果上升为地方性法规，为土地管理工作提供有力的法治保障。

二、《实施办法》的主要内容

修订后的《实施办法》共八章八十条，包括总则、国土空间规划、耕地保护、土地转用与征收、建设用地管理、监督检查、法律责任及附则。主要有以下七个方面内容。

（一）严守耕地保护红线，细化最严格的耕地保护制度

习近平总书记反复强调要牢牢守住耕地保护红线，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。《实施办法》根据上位法作出细化补充。一是明确政府的耕地保护主体责任。各级政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是第一责任人，并建立责任目标年度考核制度。二是对耕地实行特殊保护。禁止违规占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动。三是完善耕地占补平衡制度。建立补充耕地指标省级统一交易制度，规范省域内补充耕地指标调剂管理。四是建立耕地保护补偿激励机制。规定县级以上政府应当对履行耕地保护责任的主体进行奖励和补助。五是发挥基层政府在土地撂荒整治中的作用。要求县、乡级政府鼓励、引导农村集体经济组织及其成员恢复闲置、荒芜耕地耕种，防止土地撂荒。

（二）完善土地管理体制，压紧压实土地管理共同责任

为进一步压实各方监管责任，《实施办法》对土地管理体制进行了调整优化。一是明确各级政府的土地管理职责。规定县级以上政府加强对土地管理工作的领导，乡镇政府依法做好土地管理相关工作。二是明确政府各部门的土地管理职责。自然资源主管部门负责土地管理和监督，农业农村主管部门负责农村宅基地的改革、管理以及耕地质量管理等有关工作，其他有关部门按照职责做好土地管理相关工作。三是根据机构改革要求，结合工作实际，赋予区政府及其自然资源主管部门在国土空间规划、耕地保护、土地转用与征收、建设用地管理、监督检查等方面相应权限，确保权责统一。

（三）聚焦“多规合一”，全面构建国土空间规划体系

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央、国务院作出的重大部署。《实施办法》对此作出专章规定，明确了国土空间规划法定地位、效力、分类和编制内容等，强调国土空间总体规划在交由本级人民政府研究处理前，应当先经本级人大常委会审议。对于城镇开发边界外的乡村地区，规定由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村规划。此外，进一步强化国土空间规划的刚性，将原批准机关批准修改的情形严格限定在国家战略、重大政策、行政区划调整，国家和省重大建设等方面。

（四）规范土地征收，切实维护被征地农民合法权益

《实施办法》坚持以人民为中心的发展思想，吸收借鉴我省征地制度改革试点经验，细化完善征地程序和要求，合理确定补偿标准和方式，确保征地程序公开民主，被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。如在完善土地征收程序上，规定土地现状调查结果应当由拟征收土地的所有权人、使用权人确认；经听证修改的征地补偿安置方案按原途径予以公告；将市、县级政府应当召开听证会的“多数”界定为“超过二分之一”；明确纳入基本养老等社会保障体系人员名单的提出、审核、公示、核定、审定程序。

（五）突出节约集约导向，有力促进土地资源合理利用

为科学合理高效利用土地，《实施办法》突出节约集约导向，作出以下规定。一是控制建设用地总量。明确建设占用土地应当优先使用存量建设用地，鼓励采用节约集约用地新技术和新模式。二是统筹地上、地下开发利用。鼓励合理利用地下空间，促进建设用地立体利用、综合利用。三是探索利用闲置宅基地。规定农村闲置的宅基地在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，可依法用于发展休闲农业等新产业、新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。四是统筹新增和存量建设用地使用。优先支持通过工业用地整治改造、城乡低效用地再开发等方式建设中小企业园区，促进中小企业聚集发展和转型升级。

（六）优化土地要素保障，服务支撑经济社会高质量发展

《实施办法》统筹考虑国家和省用地需求，明确了服务支撑高质量发展的多项规定。一是县级以上政府在确定土地利用年度用地计划时，优先保障国家和省重大基础设施项目和重大民生项目、重大产业项目用地。二是要求市（州）、县（市、区）政府统筹推进集体经营性建设用地以出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用。三是规定市（州）、县（市、区）政府应当专项安排新增建设用地指标，用于乡村产业发展，支持乡镇、村公共设施、公益事业建设，促进农村集体经济发展。四是县级以上政府要按照国家和省有关规定，合理安排农村宅基地，保障农村村民宅基地需求。

（七）健全自然资源督察执法体系，强化“长牙齿”的资源保护硬措施

《实施办法》着眼制度建设，优化完善督察执法体系。一是建立自然资源督察制度。明确省、市级自然资源主管部门根据授权，对下级政府土地利用和土地管理情况进行督察。二是建立土地执法责任机制。规定县级以上相关行政部门开展联合执法，与司法机关建立健全案件移送程序和标准，推进信息共享和案情通报制度化。三是建立土地执法动态巡查制度。明确县级政府组织开展动态巡查，村（居）民委员会对发现的土地违法行为应当予以劝阻并及时报告。四是建立土地市场信用监管机制。规定县级以上政府应当组织对建设用地市场重大失信行为开展联合惩戒并依法公开相关信息。五是加大追责问责力度。细化各级政府及自然资源、农业农村等部门工作人员违反土地管理法规责任的主要情形，严格依法追责。

发布会上，杨伟就《实施办法》相关问题回答媒体记者提问。

记者：《实施办法》就严守耕地保护红线作出了系列细化补充，请问我省将采取哪些硬措施进一步守牢全省耕地保护红线？

杨伟：耕地保护是“国之大者”，事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定，事关民族永续发展。我们将深入学习贯彻习近平总书记关于耕地保护工作重要指示批示及来川视察重要指示精神，在省委、省政府的坚强领导下，坚决扛牢耕地保护重大政治责任，采取系列“长牙齿”的硬措施，大力推动《实施办法》有关规定落地见效，为打造新时代更高水平的“天府粮仓”筑牢基础。主要从五个方面发力：

第一，在健全耕地保护工作长效机制上发力。去年以来，我们按照省委、省政府决策部署，持续完善耕地保护党政同责考评体系，全面推行田长制，推动建立全省耕地保护工作领导小组，将耕地保护工作纳入乡村振兴、县域经济发展等考核考评体系，进一步压紧压实了耕地保护责任，齐抓共管的良好局面加快形成。下一步，主要抓四个重点：一是不断完善我省耕地保护党政同责工作考评体系，足额带位置下达耕地保护目标任务，推动层层签订耕地保护与粮食安全责任书。二是抓紧制定田长制配套措施，推动制度高效运转，全面压实各级责任。三是加快制定耕地保护激励办法，调动全社会保护耕地的积极性。四是以省委、省政府名义出台进一步加强耕地保护的若干措施，加快推动相关立法工作，为耕地保护提供强有力的制度化、法治化保障。

第二，在强化国土空间规划引领管控上发力。聚焦到耕地保护上，国土空间规划关键要发挥好引领管控作用，引导各类建设活动不占耕地或者少占耕地。我们将加快推进各级各类国土空间规划编制实施，科学统筹协调各类用地需求，切实从源头上加强耕地保护。

第三，在全面加强耕地用途管制上发力。去年以来，我们在“三区三线”划定中，优先划定了耕地和永久基本农田，在全国率先开展耕地变化情况双月动态监测，切实加大耕地恢复补充力度，全省耕地面积有望实现连续两年净增加。下一步，主要是落实“优先序”、做好“两平衡”。落实“优先序”，就是坚持耕地利用优先序，一般耕地主要用于粮、棉、油、菜、糖等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产，确保“良田粮用”。“两平衡”中的一个是实现“占补平衡”，非农建设占用耕地，必须执行“先补后占”和“占一补一、占优补优、占水田补水田”的刚性要求；另外一个“平衡”，就是实现农用地内部的“进出平衡”，耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，要积极稳妥推动流出耕地恢复补充，确保全省耕地特别是良田好土不再少一分、丢一寸。

第四，在加快提升节约集约利用水平上发力。去年以来，我们认真贯彻全面节约战略，坚持“凡用地、先挖潜”，强力推动批而未供土地处置26.69万亩、闲置土地处置10.02万亩，均超额完成国家下达任务。下一步，我们将主要抓好四件事：第一件事，严格落实“增存挂钩”机制，盘活存量用地、减少新增占地。第二件事，分行业分地区制定工业用地指标体系，严格落实产业政策、供地政策和用地标准。第三件事，开展工程项目违规占用耕地、盲目大规模占用土地清理排查，推动各行业依法用地、节约集约用地。第四件事，持续深化“亩均论英雄”“标准地”“混合用地”等多项改革，进一步提高产业用地效率。

第五，在从严查处违法违规占用耕地行为上发力。去年以来，我们聚焦违法违规占用耕地问题，坚持发扬斗争精神，加大卫片执法力度，扎实推动国家督察反馈问题整改，逗真碰硬查办一批典型案件，推动耕地“非农化”“非粮化”现象得到有效遏制。下一步，我们将坚持有法必依、执法必严、违法必究，坚决整治违法违规用地行为。首先是力求做到早发现、早制止。充分应用卫星遥感、无人机航拍等信息技术开展常态化监测，并将实施田长制与日常动态巡查结合起来，切实将违法行为发现在初始、遏制在萌芽。其次是要做到“零容忍”、严查处，保持土地执法高压态势，坚持有案必查、查案必严，加大对重大典型案件的查处曝光力度，形成强大震慑。最后就是要建机制、强协同。加强与纪检监察机关和公安、检察院、法院等司法机关的协作配合，强化与能源、交通、水利等行业主管部门信息共享沟通，切实做好违法用地查处整改，共同维护良好的土地管理秩序。

记者：《实施办法》设专章对国土空间规划作出了明确的规定，请问我省将从哪些方面进行贯彻落实？

杨伟：非常感谢这位记者朋友对国土空间规划工作的关心。建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大部署。党的二十大报告提出，要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。省委十二届二次全会要求，要强化国土空间规划引领，推动全省区域布局整体优化、功能体系整体完善、发展能级整体提升。新《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例都对国土空间规划工作作出了专门规定，这次我省《实施办法》又进一步细化落实了上位法要求，明确了国土空间规划在编制、实施、监管等方面的具体规定。这些都为我们进一步做好国土空间规划相关工作指明了方向。具体来讲，我们将从以下三个方面抓好贯彻落实。

一是持续深化“多规合一”改革。“多规合一”改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。我们将深入贯彻习近平总书记关于国土空间规划的重要论述，坚决落实党中央、国务院关于“多规合一”的重大决策部署和省委、省政府工作安排，坚持“一张底图”编规划，促进总体规划、详细规划、专项规划相互衔接，强化产业空间、基础设施、公共服务、生态环境等要素的全域统筹，以高水平规划引领全省高质量发展。

二是加快完善国土空间规划体系。目前，全省“三区三线”已正式划定，为构建全域覆盖、城乡一体的“四级三类”国土空间规划体系提供了有利条件。这里，给大家作个简要介绍，“三区”，分别是指农业空间、生态空间、城镇空间；其分别对应永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”。国土空间规划的“四级”，是指省、市、县、乡镇四级；“三类”是指总体规划、详细规划、专项规划。国土空间规划体系之外，不再另设其他空间规划。下一步，我们将推动尽快出台“1+1+5”国土空间规划，加快推进市县、乡镇国土空间规划编制实施工作，切实筑牢全省高质量发展的空间基础，真正实现以现代化国土空间规划体系服务支撑省委“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署在全省落地见效。“1+1+5”国土空间规划的第一个“1”是成渝地区双城经济圈国土空间规划，第二个“1”是四川省国土空间规划，“5”分别指的是成都平原经济区国土空间规划、川南经济区国土空间规划、川东北经济区国土空间规划、攀西经济区国土空间规划、川西北生态示范区国土空间规划。

三是切实加强国土空间规划实施监督。规划的生命在于实施，必须坚决维护规划的权威性和严肃性。我们将以国土空间规划为依据，把永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，始终坚持“先规划、后实施”，严格落实国土空间管控要求，切实维护规划权威，确保“一张蓝图干到底”。