堵暗渠，修明道 地方政府债券资金全面纳入预算管理
日前，四川省财政厅印发了《四川省地方政府债券资金管理暂行办法》，明确四川省的地方政府债券资金将纳入全口径预算管理，一般债券和专项债券资金分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。部门（单位）使用的债券资金相应纳入部门（单位）预算管理。
地方政府债券，是指经国务院批准同意、以四川省人民政府为主体发行的债券，地方政府债券按资金用途分为新增债券和置换债券；按预算管理模式分为一般债券和专项债券。
本轮地方债改革之前，中央禁止地方政府举债，地方政府的投资需求只好通过构建融资平台等“走旁门”的方式解决。
看不到风险就无法管控。随着中央政策的调整，地方债发行“转正”——允许地方省级政府通过发行债券的方式进行举债。
去年6月，四川省完成首批自发自还的地方政府债券，共450亿元。今年四川全年政府债券发行规模将达到近3000亿元，政府债券资金已成为地方财政资金的重要组成部分，在缓解地方财政风险，促进地方公益性事业发展方面起到了重要的作用。
为啥出台？
老路不通，需政策创新筹集建设资金
随着改革深入，地方债券资金怎么用、怎么管的问题也浮出水面。
同时，在政府举债方式全面改革的大背景下，传统的融资渠道已走不通，如何通过政策创新筹集建设资金也成为不得不思考的问题。
对此，刚刚出台的《四川省地方政府债券资金管理暂行办法》规定，地方政府债券全部纳入预算管理，债务责任更明确，债务总额更可见，有利于地方债务市场的健康发展。
在资金用途上也加以限制，新增债券资金用于公益性资本支出，置换债券资金用于偿还存量政府债务本金，严格按照规定使用地方政府债券资金，不得擅自改变用途。
此外，为保证债券按时还本付息，办法规定，债券发行费用、还本付息按照权责一致的原则，由举借债务的省级和市县分别负担，由省财政厅统一办理支付。年度终了，相关部门（单位）应付未付款项，本级财政部门从以后年度财政安排的支出预算中予以扣收；下级财政部门应付未付款项，上级财政部门在办理年终结算时采取专项上解方式予以扣收。
政策支撑
刚刚出台的《四川省地方政府债券资金管理暂行办法》，再加上此前四川省政府办公厅印发的《四川省政府债务预算管理暂行办法》《四川省政府债务风险评估和预警暂行办法》《四川省政府债务风险应急处置预案》《四川省政府债务风险化解规划》。
这些新政策共同构成省政府出台的《四川省政府性债务管理办法》的配套实施细则，标志着四川省初步建立“1+N”政府债务管理制度体系。
西南财大财税学院副院长李建军认为，规范了政府债务管理，最大的好处在于平衡了地方政府投资需求和债务风险的关系。他认为，地方政府为了发展，内在的投资冲动很强，但是规范债务管理后，政府作为发债人相当于市场主体，通过第三方评估机构，可以使利率市场化，借助市场调节机制，可以约束一些地方政府的盲目建设，使政府债务流向更加合理。
李建军表示，“1+N”政府债务管理制度体系的逐渐完善背后，关于“怎么用？”和“怎么补足？”两个问题急需回答。
怎么用？
平衡存量债务和新增债务矛盾
“由于债券比银行贷款利率更低，故通过置换债券可以管控债务风险。”四川省财政厅相关负责人表示，去年和今年发行的债券中，置换债券占据相当大的份额，主要用于偿还地方债务已经到期的部分，对于地方财政平稳健康运行，不出现区域性、系统性的风险有着重要意义。但在置换的同时，也需要发行部分新增债券，保障经济社会的持续发展，所以同时也在发行新增债券。
这种情况下，如何处理好存量债务和新增债务的关系，尽可能避免新增债务带来新的风险成为关键。
“考虑到管控债务风险的出发点，本次发行的置换债券将严禁用于经常性支出和上新项目、铺新摊子。”上述负责人介绍，置换债券资金必须用于偿还当年到期的债务本金，优先支持市县，优先支付政府对企业的欠款，并且主要安排用于置换市县债务，帮助市县缓解偿债压力。
对于新增债券部分，将主要用于支持公路、铁路、航运、机场、水利、保障房等关系四川长远发展的关键项目，突出重点，解决关键瓶颈。但在分配新增债券的时候，将兼顾考虑各市州的债务总规模，防止“旧债的风险还未降下来，又添新债”的情况发生。
债券置换现有债务解读
其实发行新增债券和置换债券内在并不矛盾。因为通过债券置换现有债务对于解决地方资金需求也有好处。
首先是利息降低，原本银行贷款平均资金成本在7%至8%左右，而地方政府债券资金成本为3%至4%。照此测算，每发行1000亿元的地方政府债券置换存量债务，可为地方每年节省利息支出40亿元左右。
其次，假如不发行置换债券，那地方政府就需要安排相应的资金进行到期偿付，而现在通过置换债券解决了，那么就腾出一些资金，可以继续用于本区域内经济建设和改善民生。
怎么补足？
利用PPP模式撬动民间资本
财政部批准的2015年四川举债总额度超过1300亿元，但其中只有155亿元是新增债务。今年批准的近3000亿元举债总额中，大量的也是置换债券。“从地方发展需要和地方政府的融资愿望来看，这个量是无法满足的。”财政厅相关负责人表示。
在本次债券发行后，四川省政府性债务总额依然较大，可以预见，未来一段时间发行地方政府债券还将以置换债券为主。“依靠债券解决地方融资需求，显然不现实。”李建军表示。
那么在稳增长和城镇化的双重压力下，如何补足这部分需求？上述负责人认为，政府可以鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与基建投资，即PPP模式。地方政府在进行大型基础设施项目建设时，投资巨大，单纯由政府承担建设、融资、运营，风险很高，建设速度也慢。如果把私人资本引入，则可以解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标之间的矛盾。
李建军表示，“PPP模式的优越之处在于，政府通过制度创新，撬动了社会资本，可以极大缓解在基建过程中，政府资金不足的问题。”同时，中央对于铁路、公路、水利、保障房等在建的公益性基础设施项目有更灵活的政策，允许其后续融资通过向银行继续贷款解决。 （作者 符宽）
责任编辑：
李莎莎
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