对南充市小型农田水利建设情况的调查
一、创新思维、扎实推进水利建设工作
（一）创新投入机制
中央一号文件再续强农惠农政策，大幅度增加小型农田水利建设中央和省级财政补助专项资金规模，南充大力争取中央省级水利投资，已经争取到了2个国家级、1个省级小型农田水利重点县建设项目，从2009年起连续3年每个县每年国家投资1800万元。另外还有1个小型农田水利专项县建设项目。2011年又争取到全国新增1000亿斤全省新增32亿斤粮食生产能力5个项目县的建设规划。市政府出台了《关于加快水利发展的决定》，加大小型农田水利基础设施建设力度，提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。
自2005年中央财政小型农田水利工程建设专项资金项目实施以来，南充市各地积极探索小型农田水利建设项目组织的有效办法，逐步形成了“竞争立项，招标建设，以奖代补”的小型农田水利建设组织方式。南部县坚持小型农田水利工程建设“两不修”：群众不同意不支持的不修、群众不参与的不修，并实行了定工程质量标准、定工程补助标准、将政府补助资金直接补助到工程；营山县坚持效益优先原则，在竞争立项中，对群众积极性高的项目优先支持、用水户协会健全的村优先支持。这些措施，有力地推动了小型农田水利工程建设。目前，南充市利用这种组织方式已建成小型农田水利示范村84个。仅“民办公助”项目，南充市5年时间共投入4.87亿元，完成了275个小型农田水利建设项目，共兴建水源工程1750处，整修渠道590公里，产生了良好的经济效益和社会效益。
（二）完善规划机制
去年下半年以来，按照中、省部属，9县（市、区）全面编制完成了县级农田水利综合规划，着重规划解决县域内田间灌排工程、小型水源工程建设不足的问题，市局组织技术审查，并采取通过县人大审议的形式赋予法定效力，从而使政府各部门的农田水利项目及资金安排能统筹在总体框架内，起到了协调有关部门、整合投资、提高资金使用效益的作用，较好破解了以往各部门项目申报难、资金整合难等问题。规划至2020年，平均每个县概算投资35亿元左右，南充市总计达300亿元（其中国家投资180亿元），全面达到四川省初级水利化标准。各县市区，结合实际，对未来五年水利改革发展进行了认真的规划。南部县就是全省率先完成县级水利发展改革“十二五”规划的县。该县创造性地提出了建设水利现代示范片的奋斗目标，将结合中央财政小型农田水利建设重点县项目、渠系配套、节水改造、“五小水利”、安全饮水、中小河流治理、农村河道整治等工程，着力打造国道212线、省道101线和高速公路沿线现代水利示范片。
（三）创新建管机制
一是加强项目管理。对农村小型水利工程建设项目积极推行“四制”管理模式，严把立项、建设、验收各环节，实行项目动态管理。二是加快体制改革。水管单位体制改革基本完成，小型水利工程产权制度改革快速推进。积极推广用水户参与管理模式，近年来组建的400个农民用水户协会，管理灌溉面积32.5万亩，参与农户23.6万户。三是建立了质量控制五项制度：施工单位自检制、工程质量监理制、责任领导负责制、跟踪监审制、专家会审制。四是落实了工程建设五级质量监督体系：县级监督、乡镇监督、村级监督、用水户协会监督、社会监督。五是组建了小型水库管理中心。对辖区所有小型水库进行统一管理，核定了人员编制，落实了工作经费，管理人员工资、维修养护经费全额纳入县级财政预算。
二、存在的主要问题及原因
虽然南充市在小型农田水利工程建设管理上取得了一定的成绩，但应该看到存在的问题也十分突出，主要体现在：
（一）小型农田水利设施老化失修严重，季节性、工程性缺水问题突出
南充市多数小型水利设施兴建于上世纪五六十年代，大部分是边规划，边设计，边施工。建成的工程标准低，施工质量差，遗留尾工大，长期带病运行，加之年久失修自然老化,塘、堰垮塌、淤积、渗漏严重，蓄水保水能力差，病情险情时有发生，工程效益难以发挥，远不能满足农村经济发展的需要。近年来南充市塘堰总蓄水能力下降了35%左右。以高坪区为例，全区2000余口塘堰从原蓄水能力2000万立方米降至1400万立方米，下降了30%，塘堰抗旱能力由原来的保证1个多月下降到7-10天。南部、阆中、仪陇山高坡陡，水来得快、走得急，暴雨集中，水利设施毁损严重，尤其是少数“屋顶塘”，堤坝破漏，高悬的危塘更是安全隐患。
（二）水利工程灌溉渠道配套防渗建设滞后，渠道输水损失浪费严重
南充市各类水利工程干支渠设计长度为8100公里，配套长度仅为5200公里，实际防渗2800公里，仅占应防渗长度的54%。大部份小型水库、山平塘和提灌站未配齐灌溉渠道，一些水库还存在着以河代渠放水，渠道垮塌、渗漏，田间普遍大水漫灌现象，水浪费十分惊人。目前小型灌区渠系水利用系数在0.38-0.42之间。因渠道配套和防渗建设差，造成渠首水遍地流，渠尾用不到水，影响到用水的有效管理和服务。因渠道末级灌溉得不到保障，又迫使一些地方发展提灌抽水解决灌溉问题，造成重复建设浪费，并增加农民负担，形成恶性循环。特别是干旱年份，水利工程蓄水较少，这一矛盾就更为突出。
究其原因，主要是：
一是认识不足，重视不够。在农田水利基础建设中一直存在着重视大工程、枢纽工程、主体工程，忽视配套工程、小型农田水利工程的倾向，存在着重建设、轻管理维护保养的倾向。没有从大水利与小水利的辩证关系上来认识小水利，没有切实地把群众性的农田水利基本建设真正抓起来。往往是主体工程建成了若干年，配套工程远难实现。
二是组织发动工作难度加大。农村实行税费改革后，国家取消了劳动积累工制度，单靠行政命令组织动员农村劳动力投入农田水利基本建设的作法已成为历史，加之大量的农村劳动力外出务工，农村可用劳动力与以前相比越来越少，这更增大了组织劳动力投入农田水利建设的难度。投工投劳直线下降，而新兴的农村公益事业“一事一议”规范操作难，主要表现在“四难”：一是开会议事难，农村70%以上劳力外出务工，留守村民对村内公益事业也缺乏必要的关心和热情，导致坐在一起开会难。二是意见统一难，一些农村水利设施农户受益不均导致议事很难达成共识，形成决议。三是资金收取难，往往议事成功，资金也很难收取到位。四是规范管理难，由于制度不健全，少数村对收取的“一事一议”资金没有做到专款专用，改变资金用途的现象时有发生。由于此种种原因，导致“一事一议”成功率极低。“一事一议”成功的大多是工程规模小、投劳数额少的一些严重影响村民生产、生活条件的农田水利工程。而往往投资数额高，突破“一事一议”筹资标准的事就很难成功了。
三是财政投入严重不足。按照国家水利投入政策，中央、省主要管大工程，管主体工程，小型农田水利基础设施建设的资金来源狭窄，地方投入严重不足。虽然近年来各级财政加大了小型水利投入力度，但投入与建设的需求相比，水利建设与国民经济建设的速度相比，速度明显滞后，投入愈显不足。一方面市县财政无力投入。南充市各县（市、区）均是吃饭财政，加之近几年重点工程建设前期费用高、地方配套任务重，很难拿出更多资金用于农村小型水利工程建设。另一方面中央省级财政投入杯水车薪，短期内解决不了根本问题。并且资金投入分配方式不太合理，由于重点县资金太集中，南充市还有5个县（市、区）每年争取的中央省级小型农田水利补助资金很少。
四是体制机制运转不畅。一方面管理主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。南充市基层水利管理单位自身能力薄弱，由于乡镇机构改革，除阆中设片区水管站外，乡镇水管站全部并入农业服务中心，只有一名同志负责水利工作，很难管理指导面广量大的小型农田水利工程。另一方面运行机制不活。一些小型农田水利工程实行租赁、承包、拍卖后，有的一卖了之，收了钱就不管工程管的好坏；有的业主只注重经营管理，不重视工程管理；有的业主不履行合同义务甚至违约，弃置不管；还有的工程运用不合理，造成了肥水养鱼等水质污染，引起了许多新的矛盾和问题。
三、几点建议
针对目前南充市小型农田水利面临的实际，为了从根本上解决存在的问题，建议：
（一）加强对小型农田水利建设的领导和组织工作
在目前情况下，农田水利设施表现为为多户农户服务，需要进行有效地组织和领导。各级党委、政府要把小型农田水利建设工作摆到重要位置，大兴农田水利基本建设，加快灌渠配套防渗和病险塘堰整治，明确目标任务，认真组织实施。要进一步健全和落实行政领导负责制，以及明确村社干部的年度工作目标任务，列入年度目标考核，制定和完善绩效考核奖惩办法。要积极组织农民“一事一议”办水利。
（二）切实健全政府投入机制，加大资金投入
在扩权强县以后，要按照党的十七大报告提出的“建立以工促农、以城带乡长效机制”的要求，落实财政对小型农田水利基本建设投入的稳定增长，进一步加大财政资金的扶持力度，统筹考虑预算内新增财政收入、土地出让金纯收益等各项资金用于农田水利设施建设的投资比例和投资额度，出台市（县）小型农田水利工程补助办法，明确补助范围和补助标准。鼓励农民开展小型农田水利基础设施建设的政策一定要兑现，以保护好农民参与农田水利基本建设的积极性。积极争取有更多的县列入中央省级小型农田水利重点县盘子。
（三）完善农村小型水利工程建设体制和运行机制
要继续实行政府补助与农民自筹挂钩、多筹多补、先干后补等“民办公助”、“以奖代补”政策，鼓励引导农民投资投劳。凡农民自己能够兴办的工程，要放手让农民去做，实行“民办公助”。通过政策优惠、资金扶持、技术服务等工作，引导农民群众积极参与农田水利建设。
针对目前普遍存在的“重建轻管”问题，要建立群管为主、专管为辅，专群结合的新型农田水利服务体系网络。通过组建用水户协会、进行小型农田水利工程产权制度改革、推广受益户共有制等方式，明确产权主体，筹措管护资金，调动农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性，真正走上小型水利设施平时有人管、坏了有人修、更新有能力的良性轨道，确保农村和农民长期受益。
责任编辑：
雷晓琦
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