中山市：网上审批模式造“全天候政府”
讲述
1999年，中山市成立深化审批制度改革领导小组，拉开了行政审批制度改革序幕。第一轮改革从1999年至2000年，改革重点是减少审批事项数量，共减少365项，保留769项。2001年中国加入WTO后，矛盾愈发突出—中国当时的行政审批事项与WTO规则存在诸多冲突。因此，相距不到一年，中山启动了第二轮行政审批制度改革，84个不符合WTO规则的文件被废止等。
不要只有“收发室”作用的大厅
行政审批事项的大幅度砍掉，缩短了审批时限，提高了办事效率，办事的群众直呼大快人心。然而当时的中山市网上审批专责小组发现，通过三轮的改革，仍存在“明改暗不改”、“明取消暗保留”等难以解决的问题。如何走公开透明、依法行政之路，以巩固行政审批制度改革的成果已迫在眉睫。
“当时有些地方就开始探索一站式审批服务大厅，这是有形的审批服务大厅，把那些部门都往这个大厅内‘装’。”原审改办成员李先生回忆，从1997年广东第一家建立“行政超市”以来，在七个年头里，江门、深圳、广州、佛山、汕头、惠州、潮州、阳江、珠海、清远、肇庆、湛江、茂名、韶关等十多个地级以上的大中城市纷纷成立行政服务中心或总汇，在全国各地也相当普遍。群众、企业不论是投资办厂或组建公司，还是民营个体申领执照，抑或是群众交易地产、房屋的契证，出入境办理护照，纳税人纳税，几乎日常民对官的各类事务，统统都在超市式的行政总汇办理。
究竟是建设超市式的行政总汇还是一网式行政审批？“那时候也看了几个走得比较前的城市，发现这些大厅仍多只是起着”收发室“的作用，不享有行政许可实施权或协调权，具体的审批还是要拿回到原来的单位去，审批还是两张皮。”李先生认为超市式的行政总汇“并没有实现跨越式的改进”。
2000年初，互联网的发展正是方兴未艾。“处在沿海地区的中山，能不能利用互联网来开展一网式的审批平台，来取代当时有形的审批大厅呢？当时我们就往这方向去想。”李先生回忆。最后，中山选择建设网上审批系统。
约1600万元建成一网式审批
2002年，中山开始研究建立跨部门的“一网式”审批服务平台。2004年，覆盖全市的行政服务在线统一平台建成。
原审改办成员李先生认为“实现一网式审批在当时解决了很多问题”，“无形”的“一网式”审批平台，打破时间空间限制，审批人员和申请人可以在任何时间、地点通过网络进入行政服务在线办理申请，大大减少了社会成本和行政成本。
中山市的网上审批系统按计划需投资约1600万元，将包含51个政府部门近1000项审批项目。当时中山市网上审批专责小组曾测算过，单个项目实现网上审批的投资成本最少需20多万，如果分开实施，累计投资将过亿。以国土资源局为例，建一个业务信息系统约投入500万元，每年还要花不菲的运行维护费。而对于申请人来说，1个人从镇区到市里办事，按平均路程20公里计算，完成1个事项的审批申请至少需要2次，有的甚至10多次，不论开车还是打车，来一次平均需要50元，办成一件事至少约需100多元的成本，另外再加上一些可能发生的隐性成本，都可能加大审批申请的成本。
港口镇的叶先生就是“阳光作业”下的受益者，当年想为自己经营的照相馆刻一个公章，而这项业务正好可以在网上审批。叶先生直接在家里网上进行审批申请。两天后就收到公安部门和制章公司同意其办理刻章的通知。
与社会公益密切相关的业务不愿“上网”
网上审批系统项目自2002年10月启动建设，2004年4月28日，中山市网上审批正式运作，历时一年半建成。
“技术是很快就掌握了，但那些基础性的东西耗时最多。例如部门之间的利益博弈，共用这个平台，全过程就要接受监督，个别部门不大愿意。”李先生回忆，怎么把部门都“装”进去呢，要一个一个部门地去跑。原来都是各自在审批，现在要其业务平台停了，用统一的平台。部门的审批流程、岗位的设定、事项的配置等都变成统一的标准。“我坚信改革方向是正确的，瞄准这个方向，碰到困难，就要去克服。毕竟改革不可能是一帆风顺的，碰到不配合的，就去‘磨’，做思想工作，谈大局意识。”
在当年6月底的中山市行政审批服务在线推进工作汇报会议上，时任中山市常务副市长彭建文表示，在上网事项定制的过程中出现业务科室与部门领导缺乏沟通的情况：有些事项过了业务科室这关，部门领导不同意，有些领导确定了但业务科室顶着不干；有些部门提出的上网事项未按要求经过严格的酝酿筛选，有些事项部门内部尚未确定统一的办理程序，或者有些事项发生的频率很低，一年也只不过三几宗，而大量的与社会公益密切相关的业务都不上网。
另外，有的部门过分强调自身的特殊性，未能处理好本部门业务专网与审批系统平台的关系，口头上虽说积极配合工作，行动上却迟迟未能落实到位，“态度积极，进展缓慢”。彭建文就要求，各部门尽快形成“网上办理”相关的工作制度、责任机制，推进本部门审批业务的网上运行。
当时中山市网上审批专责小组道出了该项目成功“互联互通”的关键所在—“主要是有市政府领导的支撑”，工作会好做一些，尽管“也有个别部门发生‘拍桌子’现象”，但是在市政府领导的压力下，再向他们说明，“部门之间相互开放数据，可以互惠互利”，晓之以理，这样一来，各部门的配合也会更加积极主动。
此前该项目的实施方深圳科健信息技术有限公司的总经理岳军表示，对网上审批系统效果影响最大的“拦路虎”就是，在利益驱动下，有些部门将本部门的信息资源看成是本部门独有的资产，不会轻易提供，从而不能实现真正的“互联互通”，而在中山市的网上审批项目中，“互联互通”是极为出彩的一笔。
到当年6月28日为止，共有15个部门71项(含子项)的审批事项上网运行，网上受理办结2292宗。2007年5月28日，中山市行政服务在线日办件量首次突破1000宗后，中山市行政服务在线的日处理量保持在每天1000宗以上。
办事咨询不满足网上交流
正是由于上述的成绩，2009年初，中山市被《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》列为创新审批方式改革的试点。2009年11月，全省深化行政审批制度改革工作现场会就在中山召开，中山的行政审批制度改革经验得到了省委领导的肯定。
2012年，广东省开始建设网上办事大厅，网上办事大厅由省经信部门推动建设，最终没采用中山的“一网式”平台。李先生称，在此前几年，由于信息化的更新换代较快，中山也意识到2002年研究设计的平台不适应现在的要求了。“当时一边优化升级，看看能否跟省里的平台对接，但是后来还是没有办法。”中山也于2012年的9月启动广东省网上办事大厅中山分厅建设。旧的平台逐步退出历史舞台了。
去年4月初，中山市43个有审批职能部门共699个服务事项已经全部进驻省网上办事大厅，基本实现服务事项在省网上办事大厅和在中山分厅的对接。
尽管网上审批解决了时空的问题，然而却也有其局限性。“网上审批，有时候看不到人，都不知道怎么把疑问提出来。”习惯了面对面咨询的李经理从事了多年的房地产审批业务，却“从来没有在网上审批过”。“而且资料那么多，难以扫描进去。”
黄圃某建筑公司的刘女士从事了六七年审批业务，她也认为“网上沟通不方便，当面告知好一点，而且也要确定真实性，在网上申报，资料真假如何确认呢”。一审批工作人员也表示：“我们有咨询电话之类的，但是大部分人还是宁愿亲自到前台来咨询。”
今年初的市委十三届五次全会提出了提高审批效率的目标，社会和政府投资项目审批时限分别缩短至55个、75个工作日以内。这就需要设立行政服务中心这个载体。
5月15日，设在市教育局原办公楼的市行政服务中心临时窗口开始运行。设在市博览中心的正式行政服务中心也将于11月完成建设。对比十年前的审批超市，现在的行政服务中心功能拓展了。
办事大厅设首席代表
据悉，过去审批职能在一个部门里分散在多个科室，在一个部门内投资人就要走很多遍。因此，各部门整合有审批职能的科室，设立审批服务科。所有的职能向一个科室集中，将由一个副局长兼任审批科室的科长，叫首席代表。所有部门的办事机构向行政服务中心集中办公，群众以前要跑多个部门，现在只需要跑一个。
集所有审批权于一身，首席代表的权力会不会很大呢？据南都记者获悉，各个部门将制定审批标准，无论谁在审批岗位上，他都执行同样的标准，可谓是“傻瓜审批”，审批人员并没有多大的自由裁量权，所有的审批事项都是按标准去认定的，你不能对他做这样那样的理解。
近日，中山市市长陈良贤做客中山网络问政平台时表示，要把网上办事大厅和实体办事大厅有效结合起来，现在网上办事大厅的办结率只有3%，说明网上办理审批与老百姓的习惯还是不适应的，现阶段还是应推网上与网下相结合的审批方式。
述评
变“8小时政府”为“24小时全天候政府”
企业和群众要面对十几个部门的层层审批，经常为此跑断腿，让人不堪重负，甚至是望而却步。而通过一网式审批，市民和企业只需要在家轻点鼠标，就可了解整个办事流程，坐等相关部门把事情办妥，然后跑一次领证就可以了。中山作为网上审批第一个“吃螃蟹”的地级市，充分展示了市政府的公仆意识，变“8小时政府”为24小时的“全天候政府”。
然而，市长与网友交流时却表示，现在网上办事大厅的办结率只有3%，说明网上办理审批与老百姓的习惯还是不适应的，现阶段还是应推网上与网下相结合的审批方式。
是不是网络操作不太方便呢？此前多位从事地产建设审批业务的市民在接受记者采访时，都表示尝试过上网厅办事。既有不懂使用电脑或者认为网上办事流程繁琐，面对网厅界面不知所措的情况，也有资料扫描录入难等难题。
另外，此前有审批工作人员隐晦地告诉记者，在并联审批时，个别部门之间的协调并不是很紧密，审批系统需要完善。从中可见部门信息未能充分实现共享。如部门与部门之间，地方与垂直部门、地方与上下级之间是否实现了数据共享呢？如果没有，网厅办事，与之前跑窗口在内容上没有明显区别，只是所要的环节和过程在网上流转而已。网上办事大厅完全沦为一种工具摆设。
因此，网上办事大厅要达到“实用好用喜欢用”，才能让全社会都接受，让广大的群众、企业和公务员都喜欢用，才有可能轻点鼠标就把事情办成。 （作者 吴进）
责任编辑：
李莎莎
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