【摘 要】位于四川宜宾市境内的南广河是万里长江的第一条一级支流，发源于云南省威信县高田乡打铁岩村，岸坡陡峻，河身狭窄且平面形态复杂，迂回曲折，全长约350千米，流域面积约为4600平方千米，涉及川、滇两省两市九个县（区）。由于诸多原因，主要存在流域法制保障不全、流域联防机制不深、流域联控行动单一、流域联治建设同步不强，导致防汛预警信息不及时，水环境持续恶化，河流秩序难以保障。为深入贯彻落实习近平生态文明思想，筑牢长江上游重要生态屏障，近年来，宜宾市深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，构建绿色低碳生产体系，以河湖长制为抓手，坚持南广河流域一体化理念，携手上下游在流域立法、联动会商、预警监管、双向补偿、绿色低碳发展等方面深化合作，在全国首创南广河流域“川滇九县（区）联盟”，形成跨界河流多方联治一盘棋工作格局，走出了山区河流“守护好一江清水”全流域管理的新路子。

【关键词】流域一体化 联防联控  九县联盟

【引 言】2020年11月14日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上强调，“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗”“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”。2022年6月8日，习近平总书记视察宜宾三江口时强调，“要筑牢长江上游生态屏障，守护好这一江清水”。近年来，宜宾市主动作为，牵头积极探索南广河流域立法、联动会商、预警监管、双向补偿、绿色低碳发展，在南广河流域率先实现全流域、跨区域联防联治，一系列顽固问题得到有效解决，南广河水环境得到极大改善，水生态得到良好修复，南广河管理保护水平全面提升，为推进全流域管理保护治理一体化提供了先行示范。

一、背景情况

南广河古称符黑水，养育了川滇两省九县境内沿岸约420万的人口，自古以来，就是两省南部山区县名副其实的“母亲河”。在过去几十年快速、粗放的经济发展模式下，南广河受水域污染、水电开发、过度捕捞、开山采石、网箱养鱼等活动影响，生态环境破坏加剧，流域保护问题日益突出。由于地处川滇两省九县，南广河保护涉及地域广、主体多、层级多，加之流域保护具有综合性、复杂性和长期性的特点，南广河流域存在生态环境硬约束机制不健全、流域生态环境治理执法尺度不一，法治化程度不高；流域上下游、左右岸多各自为战，孤军作战，保护行动不同步、治理措施不协同，管理混淆、治理缺失、应急迟缓等问题，工作开展只治上游不治下游、只治局部不治整体，治水效率低。工业污染水体、沿河乡镇生活污水处理设施标准低、处理能力不足，农业面源污染等问题长期存在。据2017年监测数据显示，干流监测断面水质主要为IV类，个别时段个别点位为III类，流域保护治理不到位，多年积累的跨界流域存量问题和突出、顽固问题未得到有效根本解决。

二、主要做法及成效

为解决以上问题，2018年，宜宾市率先提出“南广河县级河长联盟宣言”，共建两省九县（区）“南广河流域五级河长联盟”，携手建立完善南广河保护合作机制，着力发挥流域联盟统筹作用，推进流域环境保护“五个统一”（统一规划、标准、环评、监测、执法），深化流域立法、双向补偿、联合监管、联合治理，南广河流域乱象得到有效遏制，水生态环境明显改善，人民群众获得感、安全感、幸福感切实增强。

（一）着力加强流域法制保障

昭通、宜宾两市将推进南广河流域生态保护治理放在重要位置，坚持“建成人民群众满意的幸福河湖”目标引领，按照“上游重在水源涵养、中游重在保土治沙、下游重在截污治水”的总体思路安排部署流域治理工作，通过召开河长联席会、签发总河长令、印发年度工作要点等形式明确流域重点工作。通过颁布实施《宜宾市南广河流域生态环境保护条例》，全面强化水行政执法，为保障南广河流域水安全提供有力的法治支撑。各区县分别出台配套规章体系，形成了南广河流域上下游、左右岸、干支流一体的协保护治理法规体系。在专属法保障下，据2022年监测显示：流域年内达到或好于III类水质的天数达到352天，沿线镇乡饮用水水源地水质全面达标，县城集中式饮用水水源水质稳定达到或优于III类；重要支流水功能区水质达标率达97%以上。流域沿线县城及乡镇均建设污水处理设备，县城污水处理率达95%以上，乡镇达85%以上；南广河干流沿线工业园区污水排放达一级A标。

（二）全面建立流域联防机制

四川省宜宾市高县、叙州区、珙县、筠连县、兴文县、长宁县与云南省威信县、彝良县、盐津县打破行政区域界限，联合组建联盟办公室，共同签订了《南广河流域联防联控合作备忘录》，共同制定《南广河五级河长联盟章程》，明确了联盟的“三权两义”，即知情权、议事权、处置权、主动告知义务、主动配合处置义务。建立流域联席调度机制。为联合治水搭建了平台，流域各地每年轮流组织召开联席会议。一是建立流域双向补偿机制。流域上下游之间断面以III类水质考核标准，上下游严格划分责任，实施双向补偿。二是建立流域信息共享机制。实时共享南广河流域监测数据信息等基础信息和工作动态信息，实现联盟成员之间信息共享。三是建立流域预警处置机制。以自动监测、精准研判、及时预警、联动处置努力实现“防患于未然”，形成联防联控联治格局，共护水畅河清。联盟运行以来，各地互通的水情、雨情、汛情信息多达50万条，南广河流域无一人因水旱灾害死亡，也未出现大的财产损失和决堤垮坝等事故。

（三）深化落实流域联控行动

两省九县围绕“四张清单”，筑牢区域协同的共治格局。聚焦“分类+问题”巡河清单，共同印发《九县联盟河湖长联合巡河工作制度》，从联合巡河频次、内容、方式等方面进一步明确职责。聚焦“一支流+一策”管护清单，将支流联动管护措施纳入规范。在守好辖区干流“责任田”同时，对跨界支流区域开展联合管护，切实解决跨界支流问题都不管、责任难界定、标准不统一等问题。聚焦“上下游+左右岸”监测清单，按照“统一指标、统一频次、统一标准”的原则，以县为单位，对纳入河长制管理的干支流，坚持一季一监测一交办一通报，对3条重点支流加密监测、动态管理，促进水质只能变好、不能变差。聚焦“河长+执法”整改清单，除加强日常联合巡查外，对不易区分的重点、顽固问题，运用“河长+”模式开展联合执法，流域内统一监管标准、处罚尺度，实现上下游，左右岸交叉执法、联合执法，通过一系列“组合拳”直击问题，2018年以来，流域内累计巡河达10万人次，共出动执法人员1200余人次，解决长期难以解决的河湖问题96项，化解水事纠纷63项，清退河道违建12000余平米，打击违法捕捞700余次，销毁涉渔“三无”船筏310余艘（条）。

联防联治后的南广河流域

（四）深入推进流域联治建设

启动南广河流域幸福河湖示范试点建设，制定《南广河流域幸福河湖建设三年行动方案》，强化上下游联防联控，统筹全流域污染综合整治，创新和效管护机制，努力把南广河流域打造成为“河畅、水清、岸绿、景美”的幸福示范河湖。两省九县主动沟通，共商共议流域发展规划、保护目标和重点任务，深入查找河流保护存在问题，完成9条重点跨界支流“一河（段）一策”保护方案，进一步开展河流健康评价，协同落实跨界河流统一规划、统一治理，形成行动同步、措施协同的工作格局。流域内设立涉水公益河湖管护岗位1500余个，综合治理河道126.16公里，治理水土流失面积120平方公里。各地加大流域治理投入力度，高县投入2亿元，沿南广河建设3公里多的滨江公园；筠连县在支流定水河投入近7亿元，打造10公里多功能综合型生态廊道；兴文县在支流古宋河投入近5亿元实施综合治理、建设河湖公园，实现了上下游、左右岸、干支流协同尊重自然、保护自然、利用自然的良好态势。

三、经验启示

（一）出台“专属法”是保障，让流域筑牢新屏障

只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。《宜宾市南广河流域生态环境保护条例》的推出，在法治层面有效增强南广河流域保护的系统性、整体性、协同性，有效推进南广河上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理，将南广河流域生态环境保护纳入了法治化轨道，使流域保护由“有章可循”升华为“有法可依”。

（二）摒弃“小算盘”是关键，让流域焕发新生机

“一根筷子易折、一把筷子难断”，流域是一个相对独立的自然地理系统，它以水系为纽带，是一个不可分割的整体。宜宾坚决贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神，依托南广河联盟协议，陆续推进邻县跨界河流联防联控合作协议，只有坚持“一盘棋”思维，摈弃本位主义思想，把上下游一体投入到全域治理中，才能形成流域内积极构建起“流域统筹、区域落实、协同共治”的良好格局。

（三）搭建“大平台”是基础，让流域构建新格局

上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。行政区域有界，生态环境无界。以全面推行河长制为重要抓手，通过统一搭建联防联控平台，加强流域上下游、左右岸各级政府、各部门之间协调，使“治河不分家”成为共识，有力推动跨界河流从“没人管”到“有人管”、从“不愿管”到“主动管”、从“不好管”到“管得好”，促使南广河流域保护由“各自为政”向“协同作战”转变。

（四）长效“建机制”是根本，让流域迸发新动能

守护一江清水，是一项长期而艰巨的工作，需要横向到边、纵向到底的工作机制。通过九县联盟联建办公室、召开联席会议、制定章程、签订备记录、明确“三权两义”，打破行政区域壁垒，解决机制不顺，不同步的问题，实现跨区融合、系统治理，多主体协同、多要素发力，共享水质、水情信息，共同实施双向生态补偿，共设水质监测点位，互通有无、相互借鉴，实现流域共治共建共享新格局。

（五）打好“歼灭战”是重点，让流域展现新作为

要筑牢长江上游生态屏障，守护好这一江清水。通过树牢上游意识、扛牢上游担当，以破解流域各类涉水问题为导向，以目标为引领，对流域存在的存量问题和突出、顽固问题，精准发力，集中力量打好“歼灭战”，以集中打击、专项整治、重点突破、限期整改等手段为抓手，使得一些多年积累的顽疾和陈年积案、困扰当地的老大难问题在短期内得到整治和清零，用实实在在的成效，守护好一江清水，打造出造福人民的幸福河湖。