脱贫攻坚简报2016年第37期
按：秦巴山区既是我国主要生态功能区,也是众多城市的生存依赖区,更是最大的连片特困地区。山区的健康发展和山区人民的脱贫致富,对全面建成小康社会和生态文明建设目标的实现具有重要战略意义。为此，中国工程院于2014年启动了由全国政协原副主席、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪和中国工程院院长周济等任顾问,中国工程院副院长徐德龙任组长,24位院士、300余位专家参加的“秦巴山脉绿色循环发展战略研究”重大咨询项目。项目围绕秦巴山区的生态主体建设及扶贫攻坚工作进行了深入调研,结合学习和领会十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议精神,形成了相关建议。本期信息予以摘要刊发。
协同推进秦巴山区生态主体功能区建设和扶贫开发工作的建议
中国工程院
秦巴山区是指秦巴山脉所在区域,横亘中国中部,绵延1000多公里,总面积31万平方公里,涉及陕西、湖北、四川、河南、甘肃、重庆五省一市的22个地级市（自治州、区）、121个县（区、市）。地理位置十分特殊，生态价值十分巨大，文化底蕴十分深厚，战略性的矿产资源蕴藏丰富。但秦巴山区约6000万人口中有近700万的贫困人口，“生态高地”与“扶贫重地”之间反差巨大，导致生态保护面临严峻挑战。
一、主要问题
（一）全国典型的山区集中连片贫困区,脱贫任务十分艰巨
秦巴山区现有67个国家级贫困县,占全国贫困县总数的11.3%，贫困人口约占全国的10%，是全国最为典型的山区集中连片贫困区。区内现代农林畜药业发展滞后,文化旅游业开发不足，农林资源、山水资源等未得到有效挖掘，加之生态资源有偿使用与补偿机制缺乏，基础设施薄弱，生态生产力难以得到有效释放,产业绿色发展的内生动力严重不足。自然灾害、交通闭塞等是山区致贫的主要因素，移民搬迁存在着就业安置路径尚不明确、单一政府财政补贴无法保障移民的长期安居乐业等问题。
（二）生态敏感，环境风险十分严峻
秦巴山区分布有多个水源保护区、水源涵养区、生物多样性保护区、自然保护区、原始林区、水土保持区等生态敏感片区,是南水北调中线工程的水源地。在未来五年全面建成小康社会的过程中,由于目前生产方式和产业技术还相对落后,环境监管体系不健全,生态安全设施建设成本以及由此衍生出的基础设施高标准、广地域投放成本较高,生态受破坏、环境受污染的风险较高,保护绿水青山的任务十分艰巨。特别是在贫困地区,自发性无序资源掠夺式开发行为,可能造成巨大的生态环境威胁。
（三）管理碎片化,协调发展机制亟待加强
主要体现在两个方面:一是秦巴山区虽为完整的地理单元统一体,但因地处陕、鄂、川、豫、渝、甘五省一市的行政交汇处,长期以来缺乏统筹协调的行政管理机制,区域内部交通阻隔相对突出,协调联动相对缺乏;二是由于交通不畅和缺乏统一的协调、联动和应对机制,使“环秦巴城市圈”这一强大的外部动力对秦巴腹地生态保护、扶贫攻坚等方面所应发挥的支撑与辐射带动作用严重不足。
（四）资源价值高,但未形成国际感召力
秦巴山区具有世界级的生态价值,同时具有突出的东方文化价值,拥有华山、武当山、太白山、神农架、终南山等众多名山景观,具有成为国际著名山脉的人文、旅游、生态等多方面潜质。但目前秦巴山脉知名度与其价值内涵尚未充分彰显,未形成强烈的国际感召力。
二、发展重点
（一）以建设国家中央公园为抓手,以打造秦巴世界名山为目标,加强生态资源保护和生态环境修复,推进秦巴山区国家生态主体功能区建设。
（二）加强基础设施建设。在交通建设方面,要优化交通布局,重点解决内部交通网络不完善和一体化衔接滞后的问题,消灭断头路,解决蜀道难,建设一批连接重要旅游景区的文化公路;同时,加强对区内适龄劳动人口的职业培训,提高劳动者的素质和就业能力,使其融入生态文化建设和基础设施建设的施工、运营、养护和管理队伍之中,以就业促进脱贫并逐步实现致富。
（三）以旅游服务业为重点,以国家中央公园建设为依托,构建秦巴山区现代旅游服务业体系（包括观光旅游、文化旅游、健康旅游、养老旅居等）,以满足国内外,特别是我国全面建成小康社会后多层次、各类型的旅游需求,发挥旅游扶贫的有效作用。
（四）积极推进“环秦巴城市圈”在产业升级、交通互联等方面的协同发展,促进与长江中游城镇群、成渝经济圈、关中-天水经济区等国家战略区域的协同发展,构筑秦巴山区生态保护、扶贫攻坚、人口疏散等工作的强大外部支撑动力平台;推进“环秦巴城市圈”与“一带一路”战略的衔接,使其同时成为带动中西部崛起的核心动力区域。
（五）全面推进互联网+的综合发展战略。以互联网+山区特色种植业、特色养殖业为抓手,加强网络销售与网络服务平台建设,建设秦巴山区大数据中心,培育和发展山区绿色、特色农业,并通过技术进步和扶贫政策的支持,推进农业现代化建设。
（六）以义务教育为基础,以职业教育和继续教育基地建设为重点,形成高中低搭配、结构合理的秦巴山区特色职业教育体系和职业继续教育体系,重点培养旅游服务、卫生保健、特色种植养殖、生态保护等方面的人才。
（七）按照国家中央生态主体功能区和国家中央公园的规划和布局要求,统筹区域内城、镇、乡、村的规划与建设,配套建设相应的环境保护设施,严格控制开发建设空间、规模和标准,严格控制污染物的排放。打破土地红线限制,对25度以上的坡地一律退耕还林;对零散居住在高山上且受自然灾害威胁大、一方水土养不活一方人的农民,一律实行紧靠工业园区的移民扶贫搬迁,加快推进城镇村的绿色化和特色化发展。
（八）整理现有的工矿企业区,对历史形成的尾矿坝进行严格的排查和加固,制定核心区禁止和严格限制矿产资源开发的政策,作为生态保护和国家资源储备战略的有效措施,可以结合现状在核心区边缘地带整合建设集中的工业园区,实施工矿业绿色循环发展和升级改造战略。
三、对策建议
（一）将协同推进秦巴山区国家生态主体功能区建设和扶贫开发工作及国家中央公园建设纳入国家“十三五”规划重大项目,并制定相应的推进措施与重点。
（二）建立健全协调机制和组织,加强统筹协调、顶层设计和系统布局。扎实推进秦巴山区国家中央生态主体功能区建设、国家中央公园建设和扶贫开发工作。
（三）统筹生态环境保护与扶贫开发扶持支持政策,强化支持力度（财政、税收、转移支付、扶贫开发）,建立健全生态资源有偿使用和补偿机制等。
责任编辑：
刘化雨
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