推广PPP模式 看政企携手的粘合力
PPP（政府和社会资本合作）模式在2014年底走入人们视线。它作为政府和社会资本之间的一种合作关系，可以撬动社会资本，参与基础设施建设，促进城镇化发展。
2015年，PPP模式将在四川大力推广，需要解决的要害问题、可能遇到的难点问题有哪些？解决的办法是什么？本期咨文，我们邀请三位嘉宾解析：推广PPP模式，政府如何做好制度建设？PPP项目如何规范运作？在此模式中，政府的身份角色到底如何界定？专家们都不约而同地强调，契约精神，对PPP模式的成败，至关重要。
加速推广运用PPP先做好制度建设
□省财政厅厅长王一宏
【核心观点】
PPP模式对政府的治理能力和治理体系提出很高要求，做好推广运用，从实施范围、项目运作程序、收费定价机制、财政政策引导等四个方面做好制度建设，加强政府与社会资本间合作的“粘合力”，至关重要。
2014年底，全省多个PPP项目已实质启动。2015年，将是PPP在四川加速推广运用的一年。
PPP模式对政府的治理能力和治理体系提出很高要求，需要从实施范围、项目运作程序、收费定价机制、财政政策引导等四个方面做好制度建设，加强政府与社会资本间合作的“粘合力”。
要明确PPP模式的推进实施范围。根据国际经验，PPP模式多运用在投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活的基础设施及公共服务领域。根据四川的财力水平，试点项目应优先选择以使用者付费为基础，具有稳定收益的轨道交通、供水、生活污水处理、生活垃圾处理等项目。教育、医院、养老机构等现行财政政策支持力度较大的公共服务项目，可以作为次优选择项目。最后是一些没有或基本没有使用者付费的项目。
要进一步严格项目运作程序。一是做好项目前期论证。要根据各地基础设施及公共服务实际需求，对项目建设的必要性进行科学论证，避免盲目上马、重复建设等导致的资源浪费和运营风险。同时根据项目全生命周期内的政府支出义务、政府债务状况等因素，做好项目物有所值评价和财政承受能力论证，科学测算项目收益水平，切实防控财政金融风险，保障项目可持续经营。二是规范项目采购工作。财政部对PPP项目的采购程序作出了相应的制度安排，规定社会资本的采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等5种。其中，竞争性磋商是财政部在政府采购现行法律框架下，作为政府采购监管部门首次依法创新的采购方式。三是加强项目合同管理。各级政府应牢固树立法律意识、契约意识和市场意识，避免“一任领导一套政策”、“合同签完随时改”等政府失信行为；对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效实行全过程管理，依法规范企业行为，防止企业借PPP之名向政府转移债务。
要健全收费定价机制，这是项目收益分配的核心，定价机制是PPP项目能否持续运作的基本条件。原则是保证社会资本合理收益，反对暴利。由于PPP模式下的公共项目运营周期多在20年以上，在此过程中影响项目收益状况的因素众多并可能发生较大变化。项目收费定价机制如果无法顺应市场变化，可能导致项目合作失败。为此，在PPP项目相关合同和协议中，应同社会资本协商设定收益“可调整”的条款，建立中期评估和动态定价调整机制，以平衡项目风险和收益。一般以3—5年为一个周期，根据消费物价水平、运营维护成本、项目收益率等指标，重新评估社会资本的盈利能力，以确定合理的收费定价水平。
要加强财政政策引导。省财政厅已出台了6条财政支持政策，包括加大财政专项资金支持、建立引导投资基金、鼓励金融担保机构参与、采取地方政府债券支持、切实做好预算保障和落实税收优惠政策等。我们将进一步细化工作措施，抓好政策落实，充分发挥财政政策的引导作用。
政府履约到位 打消社会资本顾虑
□北京大岳咨询有限责任公司高级合伙人徐志刚
【核心观点】
现在社会资本最大的顾虑，就是政府实施PPP项目不重视后期履约。地方政府应加强契约意识，把履约切实做到位，消除社会资本的顾虑。
对于2015年的四川经济，投资拉动依然是重要引擎。要稳定、增加投资，根本举措在于撬动社会资本，参与基础设施和公共服务设施建设。
国务院已多次发文，大力推广PPP模式。作为一种全新的模式，如何发挥这个新支点的撬动作用？我认为各级地方政府应重视几个关键问题：
要为PPP项目注入规范运作的基因。首先是运作程序要规范，要严格相关法律法规和政策，能招标解决问题的决不竞争性谈判，能竞争性谈判的决不单一来源采购，总之不能搞暗箱操作。只有通过竞争，才能实现效益最优化，才能选到真正合适的投资人，才能最终保护好政府和公众的利益。其次是项目法律文件规范，在草拟PPP协议和谈判过程中，要认真关注协议的内容和条款，要尽可能考虑到合作期内会发生的各种风险，并就风险管理作出相应安排。政府部门要真正知晓和理解相关内容，为今后履约做好准备。通过项目前期的规范运作，可以为PPP项目的履约实施奠定良好基础。
各级政府应具备深入骨髓的契约精神。协议签署各方，包括政府部门和社会资本，都是平等主体。项目协议签订了，就要认真按照协议条款来执行。政府认真履约，带来的收益是非常大的，有利于建立起良好的社会信用，有利于在本地区形成良好的投资氛围，会有更多的社会资本愿意到本地区进行投资合作。
举个例子，现在提到PPP项目言必称北京地铁四号线，这个项目的执行就是协议双方重视契约的一个典范。协议执行中出现了很多新的情况，与协议签署时的预测或规定有重大偏差，比如客运流量大幅超出预期，比如执行全程2元/人的票价政策，比如新的安保政策增加了PPP项目公司的投资。幸运的是，协议双方并没有拿这些客观情况的变化作为一种终止协议的借口，而是本着真正的契约精神，在协议框架内积极寻求解决问题的办法，使得协议仍然得以顺利执行，确保双方的合法权益都得到维护。
现在，北上广深、江浙一带做PPP项目，社会资本都愿意去，就是因为当地政府履约意识强，对社会资本形成了强烈的吸引力。现在社会资本最大的顾虑，就是政府实施PPP项目不重视后期履约，地方政府应加强契约意识，把履约切实做到位，消除社会资本的顾虑。
当“运动员”搞好合作 当“裁判员”控制风险
□中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云
【核心观点】
在PPP模式下，政府既当“裁判员”又当“运动员”是必要的。关键问题是使两种身份分离开。政府当“运动员”，与企业平等合作；当“裁判员”，项目运作不好时就介入，控制风险。
PPP模式带来的机遇令人兴奋，但是要看到，这也是一个充满挑战的机制，政企合作的粘合力在于项目能否为企业带来效益，以及如何通过管理模式控制风险。
我认为，在PPP模式下，政府既当“裁判员”又当“运动员”是必要的。关键问题是使两种身份分离开，并且发挥好各自的作用。
政府当“运动员”，就是纯粹的市场主体，与企业是平等合作关系。在这个层面，就要双方从各自的利益出发，充分讨论，根据不同的基础设施建设，讨论合作的具体模式和利益分配方式。比如经济性基础设施与社会公益性基础设施具有不同的属性，相应地适于不同的付费模式，吸引不同的社会资本，需要根据基础设施的不同特点，遵循市场机制，选用PPP模式。
PPP项目又很特殊，它超出了普通企业的概念，比如一个水厂，经营不善时政府就要介入，必须保证民生的基本需求。这时就需要政府作为“裁判员”控制好风险。
从国际实践来看，PPP能够缓解政府的短期预算压力、分担财政风险，具有明显的财政效率。但是，PPP本身也可能引致财政风险，在特许经营权模式下，政府通常会在特许经营期内以年金形式给予社会资本一定的补贴承诺，这一承诺虽然不是政府的直接债务，但是属于政府的隐性债务；如果PPP项目无法经营下去，面临债务重组问题时，政府必须干预，所以，实际上形成政府的或有债务。所以，必须充分重视PPP管理，有效控制PPP的财政风险。具体采用何种财政管理办法，则需要依情况而论。
如何将两种身份分离，不使“裁判员”的能力干扰“运动员”的发挥？答案是法制环境和履约精神。在合同草拟阶段就要严格规定双方权责，政府更要主动履约，建立起良好的社会信用，推动PPP项目的良性循环。
简而言之，在推进城镇化的过程中，政府首先做好“运动员”，与社会资本平等协商、谈判，最后促成合作；然后做好“裁判员”，控制整个大盘的风险，才能保障政企合作的“粘性”，顺利实施PPP模式。
网友声音
“fcref123”：PPP模式，需要制订和完善相关法律法规，用法律保障双方的权利和义务。政府一方不能附加任何行政命令，否则将承担违约责任。一旦出现合同纠纷，双方都可以提出法律诉讼请求，司法机关也要主动介入。
“xinran”：社会投资者按约定与政府共同成立项目公司，公司化运作，可以让投资者和政府成为地位平等的“伙伴关系”，更可以有效规避地方政府身兼投资者、经营者和监管者三项职能。项目公司可通过发行可续期债券来融资，并用于市政基础设施建设。 （文字整理 记者 陈岩 赵若言）
责任编辑：
李莎莎
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