2015，全国推广PPP模式元年，基建融资模式面临变革

　　2014年12月24日，成都，一个只有40分钟的会，备受瞩目。

　　这是四川省“政府与社会资本合作”（PPP）项目签约仪式暨推介会。会上共签约28个PPP项目，总投资额超400亿元。关于PPP，2014年9月后，财政部、国家发改委发布的相关文件不少于7份；12月4日，财政部发布操作指南和30个试点项目；其后，江苏、河北、湖南、四川等省，相继下发具体的实施意见。

　　政策预备、理论培训、项目筛选……可以预见，2015年，各地大量的基础设施和公用事业项目，将通过PPP模式创新融资，引入社会资本。

　　其中的商机，企业看到了吗？

　　什么是PPP

　　政府与社会资本合作，吸纳后者进入基础设施建设，授予其特许经营权和收益权，使其更有效率地提供公共服务。

　　大岳咨询高级合伙人徐志刚，近来被记者问得最多的一个问题是“究竟什么是PPP”。

　　“对于政府来说，PPP是新型融资方式，引入社会资本进行基础设施建设。”徐志刚解释，融资只是PPP的一部分内容，而非全部。英国最早采用PPP，除了当时缺资金外，政府项目超预算和超工期也很普遍。

　　西南财大财税学院学者刘楠楠长期从事PPP领域研究，她认为PPP可以理解为，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，来换取公共产品的加快建设及有效运营。

　　在中国，最著名的PPP案例要数国家体育馆“鸟巢”。2003年，中国中信集团联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同出资组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。该公司负责体育馆的建设和运营，并享有收益，在特许经营期30年期满后，再将体育馆移交给政府。

　　“这是PPP中典型的建设-运营-移交（BOT）模式。”刘楠楠表示，和传统的BOT相比，PPP模式更强调由政府和社会资本利益分享和风险共担，有利于降低前期风险。换句话说，政府与企业不是雇佣关系，而是转化为话语权对等的契约伙伴。

　　BOT并不是PPP的唯一选择，根据财政部下发的PPP合作模式操作指南，PPP的运作方式还包括委托运营　（O&M）、管理合同（MC）、建设　-拥有　-运营（BOO）、转让　-运营　-移交（TOT）、改建　-运营　-移交（ROT）等多种运作方式。

　　对于目前巨大的基础设施存量来说，转让-运营-移交（TOT）的实践价值越来越受到政府重视。

　　“简单来理解，就像一个人如果要买房，全部用自己的钱，好长时间买不到房。BOT模式就像用贷款，可以先住上房子，分30年慢慢还贷。这就相当于政府对于社会资本用了一套新的金融工具。TOT，更像是你已经有一套房子，你可以把房子抵押，把钱置换出来做其他事，这样也盘活了手中的资产。”徐志刚表示。

　　城镇化背景下的巨大“蛋糕”

　　2014年—2017年，四川全省每年有100万左右的农村居民转化为城镇居民，需要新增大量公共基础设施，并提供配套公共服务。短期内，单靠政府投入无法完全满足需要，而PPP模式则被寄予厚望。

　　PPP不仅可以提高财政资金使用效率，还能撬动更多社会资本，加快城市基础设施建设。同时，PPP还被寄予化解地方债务风险、解决新一轮城镇化融资需求的期待。“不如说，PPP模式是政府在倒逼之下的选择。”刘楠楠介绍，今年《预算法》修订后，中央将对地方政府债务实行限额管理，并剥离融资平台政府融资职能，现行政府融资模式已不可持续。但城镇化的基础设施融资需求巨大，于是，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与基建投资，即PPP模式，成为必然的选择。

　　四川PPP的先行案例，是富顺县污水处理项目。

　　富顺县富洲水务集团公司总经理龚从江介绍，2009年，富顺县政府委托国有性质的富洲水务集团公司建设该县城市生活污水处理厂一期工程，处理能力1.5万吨/日。总投资5930万元，其中中央补助3030万元，贷款2900万元。但建成后只能满足富顺沱江河一侧的污水处理需求，全县还有一半的缺口。要建二期工程，心有余而力不足。

　　富洲水务集团公司根据富顺县人民政府的授权，通过TOT（转让-运营-移交）的方式引入社会资本，转让污水处理厂一期和即将投建的二期项目的特许经营权，特许经营期为25年。招标采取“固定污水处理服务单价，竞争特许经营权转让总价”的方式，即政府委托第三方机构测算，将污水处理服务费定为1.2元/吨，竞标企业以此计算自己能给出的特许经营权转让金，价高者得。最终，北京首创以支付6600万元转让金获得特许经营权。按照合同规定，北京首创在运营25年后，将资产设备无偿还给政府。

　　首创中标的这笔钱，不仅将一期建设的贷款全部还清，加上中央补贴1900万元，二期建设所需资金也解决了。

　　刘楠楠介绍，PPP可以缓解财政压力，分担项目运营风险。大型基础设施项目，特点就是成本比较高，建设周期比较长，单纯由政府承担建设、融资、运营，风险很高，建设速度也慢。如果把社会资本引入，则可以解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标之间的矛盾。

　　企业如何盈利

　　PPP项目热潮中，只有政府的“一个巴掌”是拍不响的。如果企业没有清晰的盈利预期，就不会介入。“盈利但不暴利”，是合作双方共同的价值取向。

　　企业怎样在PPP合作项目中盈利？可以翻翻宜宾市垃圾发电厂项目的账本。

　　搞这个项目，是为了实现主城区告别垃圾填埋的目标。先期招标时，中电与海诺尔联合体中标，去年12月签署了特许经营权转让合同。一期投资5.3个亿，建设两台600吨垃圾焚烧炉以及两组12兆瓦发电机组，预计建设周期10-18个月，2017年底投运，特许经营年限21年。

　　据中电海诺尔宜宾环保发电公司总经理于荷华介绍，获得特许经营权，意味着该发电项目建成后将有垃圾处理费和发电收益两部分收益。

　　为了保证项目有合理的利润空间，政府在合同中保证了1000吨/天的垃圾保底量，如果低于此数，政府将对项目公司进行补贴。照此测算，目前每年宜宾市主城区垃圾处理量最少在36.5万吨左右，必须全部收集转交发电厂使用。这部分年收入约为2550万元左右。每吨垃圾发电量280千瓦时，按每千瓦时0.65元计算，发电部分年收入6600万元左右。总收入9100万元，扣除成本，每年利润4400万元左右。照此测算，11年可收回成本。特许经营期21年，中电海诺尔还有近10年的盈利期，其间年收益率在8.2%左右。

　　中电海诺尔在海口有同等规模、相同模式的PPP垃圾发电项目，已经运行4年，从实际运行情况来看，随着城市规模的扩张，垃圾处理能力会大幅上升，极可能有超预期收益。

　　“PPP项目能有效运营，必须在合同设计时为企业留出利润空间。”徐志刚表示。财政部规定了PPP项目合理的收益率为8%至10%，这一政策可以释放潜在经营性公共品需求。政府的责任则转化为调节进入资本的盈利空间，一方面要保持项目回报率的吸引力；另一方面考虑到项目的公益性，整体回报率不能过高，这也是PPP模式中，政企双方“盈利但不暴利”的共同价值取向。

　　声音

　　PPP：1+1+1＞3

　　□贾康（原财政部财科所所长）

　　未来几十年的城镇化，光靠政府投入显然是不能胜任的。PPP模式，不是简单的政府找到新的资金来源，而是政府和企业合作，和专业机构合作，这些主体各自拿自己的相对优势去对付这个项目里面最容易掌控和消化掉的风险，把原来打包形成的风险分化，各个击破，这是一个很好的机制，所以叫1+1+1大于3。公共服务，要让老百姓得实惠，应该追求它的性价比。过去政府做这件事情，你算好的这笔钱不够用只好追加，追加不够只好拖。再是质量差，等到竣工投用后服务跟不上，会让老百姓有怨言。现在来看，这种情况能够得到很好的改变。

　　避免PPP成为地方融资平台

　　□刘楠楠（西南财大财税学院）

　　虽然PPP模式具有促进政府治理等功能，但是大部分还是用于融资，因此如何防止“新瓶装老酒”，避免PPP模式成为新的地方融资平台至关重要。财政部发文明确，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，也就是说，“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”以外的企业，均可以理解为社会资本。（记者 陈岩）