新《食品安全法》的主要特点

四川省人民政府法制办公室主任 张渝田

（2015年6月8日）

　　今年4月24日，十二届全国人大常委会十四次会议以160票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了新修订的食品安全法，颁布实施近五年的食品安全法首次被修改完善。新修订的法律共10章154条,与现行法律的10章104条相比,修改内容非常多，包括农药使用、保健食品、农产品销售、特殊医学用途配方食品等热点问题。人们普遍认为，修订后的食品安全法将为系统解决食品安全问题提供更加严格的法律制度保障，并将推动我国食品安全监管水平再上新台阶。

　　新修订的《食品安全法》主要有以下特点：

　　完善统一权威的食品安全监管制度。2013年以前，卫生、质检、食药监、工商、农业等不同部门在食品安全监管领域都有相应的职权，并有不同的法规和行业标准作为执法依据。2013年全国人大通过国务院机构改革和职能转变方案，将食品生产经营活动由原来的分段监管调整为由食药监部门进行统一监管。为适应新的体制变化,为监管部门执法提供法律依据,新法规定“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作”（第五条），将原来的“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”改为“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担相应的食品安全监督管理责任”（第八条），并在法律制度上作出了相应完善。新法还补充和完善了食品安全事故调查处置机制（第一百零二至第一百零八条），首次提出了县级以上地方人民政府建立食品安全信息共享机制的要求（第七条）。这是新法以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制的体现。

　　强化预防为主、风险防范的食品安全法律制度。新法进一步完善了食品安全风险监测制度（第十四至十七条），明确应当开展风险评估的六种情形：1.通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品、食品添加剂、食品相关产品可能存在安全隐患的；2.为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；3.为确定监督管理的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；4.发现新的可能危害食品安全因素的；5.需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的；6.国务院卫生行政部门认为需要进行风险评估的其他情形（第十八条）。建立了风险信息交流制度，规定“省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险监测信息”，“国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息”等（第二十条、二十一条）。建立了生产经营者自查制度，要求其定期自查食品安全状况，发现有发生食品安全事故潜在风险的，立即停止生产经营并向监管部门报告（第四十七条）。建立了责任约谈制度，规定食品生产经营者未及时采取措施消除安全隐患的，监管部门可对其负责人进行责任约谈；监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的食品安全隐患的，本级政府可对其主要负责人进行责任约谈（第一百一十四条）。建立了食品安全风险分级管理制度，规定监管部门根据食品安全风险监测、评估结果等确定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理。加强食品安全诚信管理，规定县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并实时更新（第一百零九条、第一百一十三条）。

　　强化依据标准监管。新法规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布（第二十七条）对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案（第二十九条）。食品生产企业可以制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准（第三十条）。在制定食品安全国家标准时，新法规定要依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并将食品安全国家标准草案向社会公布，广泛听取食品生产经营者、消费者、有关部门等方面的意见。此外，新法还提出加快标准整合、跟踪评价标准实施情况等要求（第三十二条）。

　　明确建立最严格的全过程监管制度。一是在食品生产环节，增设原料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求，规定婴幼儿配方食品的配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册，不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉（第四十六条、第八十一条）。二是在食品流通环节，建立了批发企业的销售记录制度，强化了网络食品交易相关主体的食品安全责任（第五十四条、第六十二条）。三是在餐饮服务环节，增设餐饮服务提供者的原料控制义务，强化了学校等集中用餐单位的食品安全管理（第五十五条、第五十七条）。四是完善食品追溯制度，细化生产经营者索证索票、进货查验记录等制度，建立了食品和食用农产品全程追溯协作机制（第四十二条）、补充和完善了食品召回制度（第六十三条）。五是进一步明确进出口食品管理制度，重在把好进口食品的口岸管理关（第六章）。

　　加强对农药和食用农产品及食品添加剂的管理。食用农产品是食品安全的源头，所以，农药的管理对于保障食品安全至关重要。在农药管理方面，新法作了更具针对性的规定，明确要求对农药的使用实行严格的监管，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发应用，鼓励使用高效低毒低残留的农药，特别强调剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物（第四十九条）。规定对违法使用剧毒、高毒农药的，除依照法律法规处罚外，可以由公安机关予以拘留（第一百二十三条）。新法还将食用农产品的市场销售纳入食品安全法的调整范围，对批发市场的抽查检验、食用农产品进货查验记录制度等进行了完善（第六十四条、六十五条）。此外，新法还细化了食品添加剂的生产经营规范和食品相关产品的生产管理制度（五十九条、六十条、第三十九条、四十条、四十一条）。这些规定在一定程度上回应了现实情况与公众期待。

　　细化了对保健食品的监督管理。一是明确了对保健食品实行注册与备案分类管理的方式，改变了过去单一的产品注册制度（第七十六条）。二是明确了保健食品原料目录和功能目录的管理制度，通过制定保健食品原料目录，明确原料用量和对应的功效，对使用符合保健食品原料目录规定原料的产品实行备案管理。三是明确了保健食品企业应落实主体责任，生产必须符合良好生产规范，并实行定期报告等制度（第八十三条）。四是明确了保健食品广告发布必须经过省级食品药品监管部门的审查批准（第七十九条）。五是明确了保健食品违法行为的处罚依据。

　　强化了对小作坊、食品摊贩、网络食品交易第三方平台等的监管。新的食品安全法要求地方应该制定食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法（第三十六条）。按照新出台的立法法的规定，法律规定明确要求国家机关对专门事项作出配套具体规定的，有关国家机关应在法律实施一年内作出规定。修改后的食品安全法将于今年10月1日起实施，也就是说，在明年10月1日之前，各个省、自治区、直辖市都要制定公布对小加工作坊和小摊贩管理的具体办法。新法还详细地规定了网络食品交易第三方平台的食品安全监管责任（第六十二条）。

　　建立最严格的法律责任制度。一是突出民事赔偿责任。规定实行首负责任制，要求接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推诿；同时完善了消费者在法定情形下可以要求10倍价款或者3倍损失的惩罚性赔偿金制度（第一百四十八条）。二是加大行政处罚力度。比如，对生产经营添加药品的食品，生产经营营养成分不符合国家标准的婴幼儿配方乳粉，经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品等违法行为，原来的食品安全法规定最高可以处罚货值金额10倍的罚款，但新法规定最高可处货值金额30倍的罚款；对明知从事上述严重违法行为，仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，规定了最高20万元的罚款（第一百二十三条）；对在1年内累计3次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的食品生产经营者，食品药品监督管理部门可以责令其停产停业，直至吊销许可证（第一百三十四条）；对被吊销许可证的食品生产经营者及相关责任人员，自处罚决定作出之日起5年内不得申请食品生产经营许可，也不得从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员（第一百三十五条）。三是明确了对广告经营者、发布者发布虚假广告的责任，规定了社会团体或者其他组织、个人进行虚假广告宣传的责任。新《食品安全法》规定，广告经营者、发布者设计、制作、发布虚假食品广告，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任（第一百四十条）。四是细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管及检验人员的处分，依照规定的职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为，情节严重的，直接给予开除处分（第一百四十二条至一百四十六条），对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，规定终身禁止从事食品检验工作（第一百三十八条）。五是做好与刑事责任的衔接。分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任（第一百四十九条）。

　　实行社会共治。一是明确食品行业协会的职责。食品行业协会是食品行业的专业协会，在社会共治方面应该发挥重要的作用。新法规定食品行业协会应当依照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营（第九条）。二是规定消费者协会和其他消费者组织对违反食品安全法规定，侵害消费者合法权益的行为，要依法进行社会监督（第九条）。三是规定食品安全有奖举报制度。明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励（第一百一十五条）。四是规范食品安全信息发布。强调监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，同时规定有关食品安全的宣传报道应当客观、真实、公正，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息（第二十三条、第一百一十八条、第一百二十条）。五是增设食品安全责任保险制度。规定国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险（第四十三条）。