法治视阈下政府与市场的关系

四川大学教授 朱方明

（2014年3月16日）

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。那么，在新的形势下如何正确认识和处理好政府和市场的关系？是政府依法行政和有效行使职能必须面临的一个重要问题，也是一个很难处理的问题。

　　社会主义市场经济是法治经济。我国《宪法》第十五条规定，国家实行社会主义市场经济。市场经济是社会经济发展的必经阶段，是任何一个国家经济发展都不可逾越的阶段，这是社会经济发展的客观规律。社会主义市场经济是我国改革开放以来在不断总结过去经济建设经验教训的基础上创新探索的一条新的发展路径，是有中国特色的，是我国特殊历史条件决定的。我国现阶段既不能超越市场经济，又必须坚持社会主义。

　　社会主义市场经济的本质特征有两个。一是经济运行和管理中要遵循和运用市场机制和市场经济的一般规律；二是要将市场经济纳入社会主义制度的轨道。市场经济的一般规律是市场机制决定资源配置，生产什么？生产多少？用什么样的生产方式和技术组织生产？由生产者依据市场信息自主决策。消费者则依据市场信息进行消费决策。市场竞争和价格变化会自动调节经济资源在部门之间、地区之间、企业之间的分配。市场经济的有效有序运行需要有良好的法治秩序。市场经济的本质特征是交易和契约关系，以及维系这种关系的法律制度。社会主义市场经济建立在公有制为主体的所有制结构基础上，劳动者的社会经济地位普遍提高，更加追求公平正义，因此更加需要加强法治。

　　市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的对立统一性。市场和政府的关系问题，可以从两方面来理解。一方面，市场是社会经济资源配置最有效的方式，我国现阶段以致今后相当长的时期内都需要发挥市场在资源配置中的决定性作用；另一方面，政府构建和维持良好的法制秩序，是保障市场配置资源有效性的基础条件。两者既有统一性，互补性，也有排斥性。

　　市场配置资源指的是微观经济活动决策由市场主体根据市场价格信息自主做出，即生产者自主进行生产决策，消费者自主进行消费决策。产权制度构成市场主体自主决策的先决条件，也是激励和约束条件，竞争机制和要素流动性则是市场优化资源配置的必要条件。

　　与此同时，市场机制的作用也会出现问题，竞争不仅可能使一些企业被淘汰，一些工人失业，可能造成贫富两级分化，也可能导致垄断。企业一般不愿提供社会需要的公共产品，也不愿意提供正外部性大而收益不能内部化的产品；一些负外部性大的产品则可能被过渡生产，以致经济系统的社会成本不断增加，降低社会福利水平。这些问题就是我们通常所说的市场失灵。随着市场经济的发展，市场失灵问题会更加突出，因此，就需要政府这只“看得见的手”发挥作用。

　　社会主义市场经济条件下，政府作为社会公共利益的代表和宏观经济管理者，有责任也有能力弥补市场失灵，不让市场这只“看不见的手”过于任性。政府为市场经济运行提供制度供给，并通过适度的经济干预让市场经济在政府提供的制度轨道内运行。政府合法拥有超越一般经济主体的权力，国家层面的中央政府在全国范围内提供统一的制度供给也具有合理的经济性。地方政府则在中央政府授权范围内依法行政，通过执行国家法律法规，以及结合辖区区情制定的地方性法规和规章维护辖区内良好的市场经济秩序和社会秩序，以此保障市场机制作用的有效发挥。同时，政府能够向社会提供公共产品，以及通过适当的制度安排减少经济活动的负外部性。当然，由于政府角色的多样性（宏观经济管理者、社会管理者、市场经济主体），获取充分信息的困难，以及政府官员个人利益诉求的差异等原因，政府作用也可能出现失灵。

　　因此，在社会主义市场经济中政府和市场作为资源配置的两种方式，可以相互替代，相互排斥，因而在政府控制和分配资源多的地方，市场的作用就被排斥，反之，市场的作用就会多一些。两者也可以互为补充，当市场失灵的时候，政府作用可以弥补。政府可以为市场机制有效发挥作用创造好的制度环境，也可以利用市场机制实现某些经济目标。目前，我国社会主义市场经济体制还很不完善，市场机制在资源配置中的作用还没有充分发挥，政府掌控和分配经济资源过多，对微观经济活动干预过多，存在严重的政府“越位”问题，另一方面，政府在产权制度建设、宏观预期管理、法治秩序构建等方面却存在“缺位”的问题。因此，当前需要正确认识政府和市场的作用边界。

　　政府运用法律手段干预经济的目标和主要任务。政府运用法律手段干预经济已经成为现代市场经济的内生要求。政府干预经济的目标通常是实现经济持续稳定增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡，以及保持良好的生态环境。为了实现这些目标，我国过去运用行政手段较多，今后应当主要运用宏观经济政策工具和法律手段，即使是宏观经济政策工具的运用也应当纳入法治轨道，才能保障宏观政策的稳定性，并给其他经济主体提供稳定的合理预期。

　　经济干预中的法律手段主要有四个特征。一是主体的广泛性和平等性。不论是官员、还是百姓，不论是政府、企业、社团，还是个人，不论是国有企业、还是民营企业，都应当有公民意识，都是平等的经济主体和法律主体。二是程序的规范性。法律手段的运用有三个重要环节，立法、执法和司法，每个环节都要严格遵循相应的程序，避免个人的主观意志和随意性。三是权力与责任的对称性。在赋予权力的同时，也应当明确相应的责任。四是权威性和威慑力。法律法规是全社会共同遵守的行为规则，必须有权威性，既不能朝令夕改，也不能有法不依，执法不严。法律法规还应当有威慑力，对违反法律法规的行为应当有严厉的惩戒措施，要让公民敬畏法律。

　　政府运用法律手段干预经济的主要任务主要有三项。一是完善产权保护制度。二是维护市场秩序，保障公平竞争。三是弥补市场失灵，推动可持续发展。

　　维护市场经济法治秩序需要四类法律法规。一是确认市场主体资格方面的法律法规，就是通常说的市场准入资格和条件，目的是让符合法律要求的主体进入市场。二是市场主体行为的激励和限制性法律法规，目的是维护市场公平竞争。三是保护市场主体的合理利益的法律法规，目的是防止一些市场主体侵犯另一些市场主体的合法权益。四是社会保障方面的法律法规，目的是保障市场经济中的弱势群体的基本生存权，维护社会公平、正义与稳定。

　　维护法治秩序是社会主义市场经济中国家的重要职能。法治秩序的维护需要从几个方面着手：一是研究制定和完善行之有效的法律法规。立法要有针对性，法律文件要有可操作性。法律文件要有明确的权利责任主体，可识别的违法违规行为，严厉的违法违规惩戒制度。二是在全社会树立公民意识，通过法制宣传教育让公民理解和熟悉法律条文，做到知法守法。三是建设一支高素质的执法、司法队伍，建立及时发现和惩戒违法违规行为的机制，让违法违规成本大大高于预期收益。四是加强对执法人员和执法、司法过程的监督，保障执法司法的公平与公正。

　　正确处理政府和市场关系，必须防范和克服几种倾向。

　　一是主张搞自由放任的市场经济，排斥政府的作用。让市场决定资源配置，就是政府退出市场，尽可能减少经济干预。搞市场经济而排斥政府的作用，是不对的。在强化法制的背景下，政府不是不干预经济，而是要转变政府干预经济的方式，要由原来的行政思维和行政干预为主，转变为法制思维和主要运用法律手段干预经济，让市场经济依法有序运行，让市场决定资源配置的功能更加健康有效地发挥。政府对经济的干预要由原来的主要依靠行政审批，指标控制转向订立和执行法律规制，保护产权，市场监管和维持秩序。

　　二是坚持政府主导经济发展，排斥市场机制的作用。为了加快发展，政府主要精力放在直接投资建设项目，直接向市场提供商品，以差别待遇政策招商引资等，而忽视市场监管和法制秩序。这样做，对于短期经济增长的贡献可能很大，但是，很可能牺牲长期经济持续发展。政府直接参与市场竞争和对其他市场主体实施区别待遇政策，都不利于公平竞争，因而不利于市场机制作用的发挥，而且，还为滋生腐败提供了条件。无论是给国有企业，还是外资企业、合资企业特殊待遇，都不利于公平竞争。要形成公平竞争的市场秩序，就应当对所有企业给予统一的国民待遇。对中小企业、科技企业、创新型企业等特殊类型的企业给予特殊扶持政策时，也应当尽量以不损害公平竞争为前提。

　　三是政府担心经济波动和经济增速下降，过度负债投资或对需要淘汰的“病态企业”实施过度保护。市场机制调节经济运行不可避免地会出现经济周期性波动，在经济高涨时期，企业会形成大规模的固定资产投资和更新，但经过一段时间后，新形成的产能可能超过需求，经济收缩或下降难以避免。正是在经济不景气时期，那些落后的产能和企业才能被淘汰，产业结构和企业组织结构得以优化，从而为下一次的经济高涨奠定基础。政府如果在经济下行时过早过度干预，就可能牺牲增长的质量和效率。

　　四是立法形式化，有法不依，执法不严或不公。《全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。立法、执法、司法都是重要环节。目前在立法环节要力戒形式主义，着力解决法律主体不明晰、违法违规行为识别难，法律责任不明确，惩戒措施不得力等问题；在执法和司法环节要解决有法不依、执法不严或不公、执法司法程序和信息公开不够，监管不足等问题。

　　

　　朱方明教授简介

　　朱方明，经济学博士，四川大学经济学院常务副院长、教授、博士生导师、企业研究中心主任。享受国务院特殊津贴专家，教育部新世纪优秀人才，四川省学术与技术带头人，成都市有突出贡献专家。兼任四川省经济学会副会长、四川省《资本论》研究会副会长、四川省市场营销协会副会长。主要研究领域：企业理论与实践、社会主义经济理论与实践、工业实践，市场营销。主要著述：《CI与企业营销策划》、《私有经济在中国》、《企业生命力研究》等。主持和参与国家级、省、部级科研课题10余项，获四川省人民政府哲学社会科学优秀成果一等奖1次、三等奖1次，在全国中文核心期刊发表学术论文60多篇。