煤矿关闭中的法律问题

西南财经大学副教授 陶维东

（2015年2月25日）

　　2013年5月11日，四川省泸县桃子沟煤业有限公司发生重大瓦斯爆炸事故，造成28人死亡18人受伤，当年5月18日，泸县政府依据《四川省人民政府关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（川府发〔2013〕15号）、《国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家发展和改革委员会、公安部、监察部、财政部、国土资源部、环境保护部、国务院国有资产监督管理委员会、国家工商行政管理总局、国家电力监管委员会、国家能源局、中华全国总工会〈关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知〉》（安监总煤监〔2010〕185号）以违规操作、违法生产对煤矿执行关闭。在随后不到一个月的时间里，湖南省邵东县司马冲煤矿发生瓦斯爆炸事故致10人死亡15人受伤，煤矿因证照过期失效、违法生产、违章作业被政府依法执行关闭。

　　依法强制关闭煤矿的几种情形及法定程序。我国煤炭产业发展至今，因粗放开采、私挖滥采带来的重复建设、资源浪费、环境污染、行业混乱、煤矿安全等问题一直遗留至今未能完全解决。煤炭产业多年来积攒的痼疾和近几年来层出不穷的安全问题是市场机制所无法解决的，为此，从1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》开始，展开了对煤炭产业以关闭为重点、兼并重组为辅的大整顿。

　　上述两个案例仅是政府对煤炭产业进行整改强制关闭煤矿过程中的两个典型，除了像桃子沟煤业有限公司、司马冲煤矿因证照不全违法生产，不符合安全生产条件屡教不改、发生重大事故而被关闭外，煤矿还可能因对环境造成污染整改无效，违法倒卖探矿权、采矿权牟利等等原因而被吊销证照并被关闭。

　　两个煤矿的关闭都是政府强制关闭，强制关闭是行政机关对行政相对人作出的一种侵益行为。除了要有合法性依据外，政府还应当在作出吊销证照、执行关闭决定前按照行政处罚、煤矿关闭的程序规定及时告知被关闭煤矿违法的事由，听取辩解意见，若被关闭煤矿要求还应当组织听证。确保行政相对人在一个和平、正式、公平、公开的程序中及时有效地行使申辩和参与的权利，更为重要的是要以严格的程序确保行政权的行使受到有效监督及约束，保证行政行为的合法有效，并产生最终的执行力。

　　单纯依照政策强制关闭煤矿面临的法律风险和社会稳定风险。泸县桃子沟煤矿的关闭在一定程度上是对我国当前煤矿关闭的现实写照——政府对煤矿强制关闭的依据多来自于政策性规定或部门规章。而这样一种单纯依照政策强制关闭煤矿的做法存在很大的法律风险和社会稳定风险。

　　我们首先要肯定的是当下的煤炭产业确实已经到了必须要由政府出面整改、强制关闭的地步。但越是在这样一种形势紧迫的局面之下，公权对私权所作出的侵益行为就更加要有法可依有章可循，以保障公权行使的合法合理，树立法律权威，增强政府公信力，在确保法律稳定性的同时保障整个煤炭产业的整改稳定、有序地进行。遵照法律规定遵循法定程序设立的煤矿，其探矿权和采矿权受国家法律保护。在市场经济下一个受国家法律保护的企业的生存发展应当与企业本身的市场竞争力直接相关，企业本身的产业技术如何、对市场变化的应变能力如何，由市场的自由竞争机制进行淘汰。即便市场机制已经失灵，企业的存续与否也不应当因政策的变化而处于一个极不确定的状态。经济的发展首先得益于企业信赖政府依据法律所作出的行政许可不会朝令夕改，试想市场中的竞争者都将注意力由技术研发、优化资源转至如何规避政策避免被注销，那将是市场经济中一种多么可怕的现象。以政策为依据对煤矿采取关闭措施的一刀切做法不仅会引起极大的法律争议，使得法律的稳定性遭到破坏，更会因私权对公权的信赖利益遭到破除，政府的公信力在一定程度上受到质疑，进而影响政府的影响力和号召力，对整个社会的稳定产生负效应。

　　防范煤矿关闭法律风险和社会稳定风险的措施建议。

　　一是找准法律法规依据，严格遵守法定程序。首先，煤矿的强制关闭是政府实施的侵益行政，必须找准法律法规依据，核查被关闭的煤矿是否存在违法性事由，从而作出是否对煤矿进行关闭的决定，确保行政行为的合法合理，诚实守信。根据《行政处罚法》，吊销营业执照只能由法律、行政法规予以规定，吊销许可证只能由法律、行政法规及地方性法规予以规定。因此，因未经法定程序设立、自行私挖滥采及不符合安全生产条件的煤矿目前只能依照《煤炭法》、《矿山安全法》、《矿产资源法》、《安全生产法》、《环境保护法》，国务院行政法规如《生产安全事故报告和调查处理条例》，以及地方性法规中的相关规定吊销煤矿的采矿许可证、营业执照，执行关闭。其次，严格遵循法定程序，确保行政行为程序正当，高效便民。按照《行政处罚法》的规定，在对煤矿作出吊销采矿许可证、营业执照的行政处罚决定前，应当由不少于两名的行政执法人员进行调查取证，查明事实，并将调查结果交由行政机关的负责人进行集体讨论，是否确有必要作出吊销证照的行政处罚。在决定作出前告知被关闭煤矿处罚的事实、理由、依据及其享有的要求举行听证的权利等，作为行政相对人的煤矿有权进行陈述、申辩。被关闭煤矿要求举行听证的，行政机关应当组织听证，根据听证情况作出行政处罚决定，并按规定将处罚决定书送达当事人。此外，强制关闭还应当遵循我国《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》对煤矿自行关闭作出的程序性规定：编写地质报告、编写关闭报告，将地质、测量、采矿资料归档，按关闭报告落实劳动安全、水土保养、土地复垦和环境保护，缴纳相关费用，各相关部门对煤矿吊销后的余下证照进行注销。

　　二是运用产业政策和市场竞争机制，淘汰落后产能。我国的煤炭产业受计划经济体制的束缚严重，改革开放后也没能形成有效的行业管理，一度出现了无序生产的情况，国家对煤炭产业的整顿确实是必要的，但应该意识到这并不是解决问题的长久之计，市场自有一套可运行的竞争机制进行自我调节，一个企业也自有其生存的法则，在运用行政手段对整个煤炭产业进行调控的同时，如何更好地对产能低下、技术落后的煤矿进行改造、重组、合并，促进煤炭行业建立规范有效的市场竞争机制，由市场对落后产能进行淘汰。因此，制定宏观调控政策才是国家在法律框架内更应当考量的长久之策。

　　三是妥善处理遗留问题，减少不稳定因素。煤矿的关闭不仅会对煤矿所在地的经济发展造成影响，还意味着一大批矿工的失业，并将影响以煤炭产业为支柱的当地医疗、教育业的正常运转，矿区关闭后的环境治理问题也会受到影响。对于大多数的矿工而言，他们的文化程度不是很高且技能单一，煤矿关闭后的就业难度很大。矿工如果不能得到很好的安置，其本人和家庭成员的生活将会受到很大的影响。其次，以煤炭产业为支柱的当地医疗、教育业的正常运转也会因煤矿关闭遭受重创进而无法保障当地民生。因矿产资源开发而造成的生态破坏、大气污染、生态完整、底下水位下降等问题也可能难以得到有效治理。

　　上述三个在煤矿关闭中所涉及到的民生、就业问题是影响社会稳定的重要因素。政府及煤矿企业在对煤矿关闭之前应当先对职工安置、矿区经济振兴及矿区环境治理做一个可行性的规划，做到未雨绸缪。除了我国目前对煤矿关闭后职工就业采取的社保、紧急补偿金的形式外，我们还可以借鉴日本及英美在煤矿关闭中的很多做法，如成立专门的组织机构，专项负责煤矿关闭中的就业、环境治理和矿区经济振兴，对失业的员工进行就业扶持，对愿意自行创业的员工提供指导和资金支持，成立创业扶持基金、创业指导工作组对他们进行技能培训、提供创业经费并在一定时期内发放生活补贴。对不愿意进入其他煤矿就业的管理人员、职工可根据各地矿区的优势兴办水泥厂、木材厂、玻璃加工厂等等，由国家政策进行扶持，在尽可能保证原班人马的基础上引进兴建制造厂所需要的人才，在一定的期间内给予税收、贷款利率方面的优惠。矿区的经济复苏则由国家给予优惠政策，根据矿区的实际情况兴建制造业，引导大型企业进驻矿区。环境污染因具有时间的累积性不是一朝一夕就可解决的，需要一个长期的规划，并辅之以有效的监管体制和责任机制进行治理。




　　陶维东副教授简介
　　
　　陶维东，哲学学士、法学硕士、经济学博士，西南财经大学法学院副教授、法学系系主任、地方法治研究所所长、硕士研究生导师。兼任成都仲裁委员会仲裁员。致力于宪政理论、行政法学、经济法学等研究，曾编著《行政法与行政诉讼法学》、《民法学》、《经济法学》等多部著作，发表《法律必须被信仰》、《法治政府首先是有限政府》等论文。参与数十部法律法规规章的咨询论证及起草工作，有二十余年的律师从业经历，对民商法、经济法、行政法实务有丰富经验，担任多家企业集团、金融单位及国家机关法律顾问。