贯彻学习新预算法  深入推进依法治国

财政厅厅长 王一宏

（2014年9月15日）

　　预算法作为安排国家财政收支的基本制度，关系着几乎每一个社会成员的切身利益，体现着公民与国家最基本的经济关系，在国家治理中发挥着极为重要的作用。现行预算法于1995年1月1日起施行，至今已经20年。20年来，现行预算法对规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的发展和完善，以及公共财政体制的逐步建立，现行预算法已不能完全适应形势需要。

　　2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议高票通过了《关于修改<预算法>的决定》（以下简称《决定》）。历时十年、跨越三届人大、经过四次审议的《预算法》修订终于落下帷幕。据统计，《决定》对现行预算法作了共计82处改动，新增了28个条文和3款内容，删去了5个条文和1款内容。预算法从79条增加至101条。《决定》自2015年1月1日起施行。

　　相比现行预算法，新预算法的立法理念发生了巨大变化，明确立法是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”（第1条）。从过去强调预算的分配和管理，变为了强调预算的规范和约束，从把预算作为政府宏观调控、管理经济的工具，上升到了国家治理体系和治理能力的高度。将十八届三中全会关于“财政是国家治理的基础和重要支柱”的精神，上升为了国家意志。在上述立法理念的指导下，新预算法取得了六大突破：

　　一、健全政府预算体系，透明预算首次入法

　　近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，财政所有收支全部纳入预算管理。为了强化现代预算完整性的要求，全面建立全口径预算制度。新预算法删除了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第4条）。并明确规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算各自的功能定位、编制原则和相互关系，要求后三者与一般公共预算相衔接（第5条、6条、9条、10条、11条）。

　　公开透明是现代财政制度的基本特征，也是党的十八届三中全会《决定》对财税体制改革提出的一项基本要求。因此，新预算法巩固和扩大近年来预决算公开的改革成果，将预算公开首次写入法律，明确规定了预算公开的主体、内容和时效。重点包括两个20日内公开并说明：一是预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，必须在经人大批准后20日内由财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明（第14条第1款）。二是各部门预算、决算及报表，必须在经本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明（第14条第2款）。

　　二、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

　　现行预算法预算审查的重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门及时足额完成上缴任务，在客观上带来预算执行“顺周期”的问题。执收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，在经济过热时，应收不收或放到下一年征收。这既不利于依法征税，也严重影响国家的宏观调控政策。对此，新预算法将各级人大预算审查的重点修改为：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等（第48条）。要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标（第55条第2款）。并在严禁违法擅自减、免、缓征预算收入的基础上，增加了严禁多征和提前征收的规定（第55条第1款）。

　　同时，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足（第41条第2款）。各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金（第66条第1款）。省级一般公共预算年度执行中如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式平衡，仍不能实现收支平衡的，经本级人大批准，可以增列赤字，但要在下一年度预算中予以弥补（第66条第3款）。在此之外，新预算法还提出了各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性（第97条）。这为下一步实行中期财政规划管理，编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束预留了空间。

　　三、完善转移支付制度，促进区域协调发展

　　财政转移支付是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但是在执行中，也存在着专项转移支付设置过多、下级财政配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为了进一步规范和完善转移支付制度，建立财力与事权相匹配的财政体制，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开（第16条第1款），以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体（第16条第2款）。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付（第16条第3款）。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金（第16条第4款）。这些规定将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

　　四、有限放开地方举债，严格控制债务风险

　　现行预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，各地出于发展的需要，采取多种方式融资，已经形成了大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，给各级财政带来了一定的风险隐患。为了规范地方政府债务管理，新预算法按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，增加了允许地方政府举借债务的规定，但同时也作出了五个限制：一是限制主体，只有经国务院批准的省级政府可以举债；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，省级政府在国务院下达的限额内举债，并列入本级预算调整方案，报本级人大批准。四是限制方式，举借债务只能通过发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律规定之外，不得以任何方式举借债务和提供担保。五是控制风险，举借债务的同时必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源，且国务院还将建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度（第35条）。这些规定从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，既坚持了严格控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，为建立规范合理的地方政府举债融资机制奠定了基础。有利于把地方政府融资引导到阳光下，接受人大和社会监督，从而防范和化解债务风险。

　　五、硬化支出预算约束，严格预算调整程序

　　现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。对此，新预算法体现了厉行节约反对浪费的要求，确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的一般公共预算支出编制原则（第12条第1款、第35条第1款、第37条第3款）。并强调严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出（第37条第2款）。要求在预算执行中，各级政府一般不制定增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施（第68条）。国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。（第61条）。

　　同时，新预算法进一步规范预算调整，明确了预算调整的情形和调整程序，并强调预算一经人大批准，未经法定程序不得调整（第67条、第70条第1款）。要求在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，说明预算调整的理由、项目和数额（第69条第1款）。对由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，先动用预备费；预备费不足的，可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案（第69条第2款）。

　　六、加大监督力度，明确法律责任

　　新预算法除明确了人大对预算草案和决算草案的重点审查内容外（第48条、第79条）。还要求进一步细化报送人大审查和批准的预算草案，四本预算支出均要按功能分类编列到项，一般公共预算支出还要按经济性质分类，将基本支出编列到款（第46条）。并完善了初步审查制度，明确预算草案、预算调整方案、决算草案在送人大会议审查和批准的30日前，都要由人大财经委或专门委员会，或者是常委会进行初步审查（第22条、69条、78条）。

　　为进一步增强预算的刚性，强化对预算违法行为的责任追究，新预算法对第十章法律责任整章进行了修改，对各类预算违法行为的法律责任作了具体而明确的规定。特别是对一些实践中比较突出的问题，规定了较为严格的责任。如违法举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分（第92条、93条、94条、95条）。

　　总的来说，新预算法总结吸收了改革开放以来，特别是1994年分税制财政体制改革以来我国预算管理实践的经验，全面体现了党的十八大和十八届三中全会全面深化改革的精神，融入了《财税体制改革总体方案》的基本要求。新预算法的内容更丰富、要求更严格、责任追究更具有针对性，它的施行必将对经济社会发展带来深远影响，给各级政府及其各部门、各单位的预算管理带来巨大影响。各级各部门要认真学习预算法，宣传预算法，贯彻预算法。要针对财政预算管理的问题和差距，按照党中央国务院和省委省政府的要求，抓好各项改革，特别是要把新预算法的精神和要求贯穿到各项工作中，落实到财政预算管理的全过程。