《城乡规划法》的主要精神

省住房城乡建设厅总规划师   邱  健

（2013年1月6日）

　　

　　城乡规划是政府对一定时期内城市、镇、乡、村庄的建设布局、土地利用以及经济和社会发展有关事项的总体安排和实施措施，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。近代城乡规划立法起源于百年前的英国。欧美等发达国家只要是涉及空间安排的项目，必须要依据相应法律，以加强对城乡发展的规划引导。我国《城乡规划法》于2008年1月1日施行，《城市规划法》同时废止。之前，城乡规划法律制度是“一法一条例”的“二元结构”，即1989年全国人大常委会通过的《城市规划法》和1993年国务院制定的《村庄和集镇规划建设管理条例》。《城乡规划法》打破了原来城乡二元的法律体系，引领规划工作进入城乡一体化的新时代。

　　《城乡规划法》的主要精神有：

　　确立了城乡统筹、以人为本的立法思想。《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了城乡统筹的规划新思路。该法不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑。在内容上，《城乡规划法》明确提出了城乡统筹的规划要求，为推动城乡规划全域覆盖、促进城乡协调发展奠定了基础。《城乡规划法》关于“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”（第1条）的立法目的，体现了以人为本、科学发展的指导思想。

　　突出了公共政策属性和公共服务职能。《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定（第四条），是保障城乡规划中社会公共利益的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定（第17条），体现了对社会公共利益和整体利益的保护。按照《城乡规划法》“先规划后建设”的原则，项目建设必须服从规划，不允许以项目压规划、以招商引资压规划，从制度上明确了城乡规划对各类建设活动的指导作用。

　　建立了城乡规划体系和严格制定程序。《城乡规划法》规定了由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的城乡规划体系，并将城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划（第2条第2款）。将乡规划、村庄规划和有关专项规划纳入了统一管理，形成了完整有序的规划体系，任何将原本属于这个规划体系统筹安排的专项内容剥离出来，甚至作为规划审批的前置条件的做法都是违背《城乡规划法》基本精神的。

　　建立了防止“一任领导、一个规划”的制度。以前，在城乡规划发展中，“领导一换，规划重来”的问题在一定范围内存在。为维护城乡规划的严肃性和稳定性，《城乡规划法》规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”（第7条）。《城乡规划法》专章规定了严格的城乡规划修改程序，防控规划实施过程中修改的随意性。

　　完善了城乡规划实施管理制度。《城乡规划法》规定，城镇规划实施管理实行“一书两证”（选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）的规划管理制度，乡村规划实施管理实行乡村建设规划许可证制度（第41条）。结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节（第36条）。同时，在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节（第37条、第38条、第40条）。此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求（第33条、第45条）。

　　健全了对行政权力的监督制约机制和公众参与机制。《城乡规划法》极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。经统计，《城乡规划法》35条新增条款中，有20条与监督检查有关。其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会及常委会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定。如城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天（第26条）；村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意（第23条）；并对违反公众参与原则的行为进行处罚（第60条）。《城乡规划法》对公众知情权和参与权的规定，体现了对私权的保护。

　　明确了公民和单位的权利与义务。《城乡规划法》要求公民遵守城乡规划，服从规划管理，同时也鼓励居民以主人翁的精神，对城乡规划工作提出意见和建议，促进城乡规划主管部门依法行使职能。该法第九条规定：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。

　　加强了对违法建筑的查处和制止力度。对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建筑的建设，《城乡规划法》中对不同类型的违法建设行为规定了相应的处理手段：首先是责令停止建设；对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，并给予罚款；对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。这些规定，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用（第64条）。同时，《城乡规划法》授予县级以上地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑起到积极的作用（第68条）。