四川省人民政府关于开展农村

综合改革工作的通知

川府发〔2007〕1号  二00七年三月十五日

农村综合改革意义重大，影响深远，是实现农村家庭联产承包责任制以来，完善农村生产关系的又一里程碑式改革。为贯彻落实《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）精神，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设，进一步完善农村经济、政治和社会管理体制，使农村上层建筑更加适应生产力发展的需要，省委、省政府决定，在总结试点经验的基础上全面开展农村综合改革工作。现将有关事宜通知如下。

一、开展农村综合改革的指导思想和总体要求

改革的指导思想和主要内容是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕建设社会主义新农村的总体要求，进一步解放和发展农村生产力，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，坚决制止新增债务和农民负担反弹，同时协调推进国有农场、农村合作医疗、农村社会保障体制等方面的改革。

改革的总体要求和目标是：力争“十一五”或更长一点时间，基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革。进一步理顺农村分配关系，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设。

改革的范围和组织形式是：按照全国农村综合改革工作会议部署，在全省全面开展农村综合改革。各地是否分批进行由市（州）党委、政府确定，省委、省政府不作统一规定。各市（州）要结合当地实际制订改革实施方案，明确所属县（市、区）改革的主要内容和工作要求。

二、积极稳妥推进乡镇机构改革

乡镇机构改革是农村综合改革的重点和关键。乡镇机构改革的总体要求是：严守“机构编制五年内只减不增和确保社会稳定”两条“底线”，按照“精简、统一、效能”的原则，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。

（一）转变乡镇政府职能，促进农村经济社会事业发展。乡镇要把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到维护社会稳定、促进增产增收、加强社会管理和公共服务上来。其主要职能是：落实政策、促进发展、维护稳定、加强管理、提供服务。重点强化四个方面：一是稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；三是加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；四是推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民群众的民主法制意识。

（二）创新农村工作机制，努力建设服务型、法治政府。乡镇政府要依法行政，维护农村秩序和保护农民利益，工作程序、工作手段、工作方法都必须合法。要把为农服务作为党和政府联系人民群众的重要纽带，千方百计为农民提供高质量、高标准、高效率、低成本的服务，促进农村经济社会事业发展和农民增收。要按照公开、公平、公正的原则积极探索切实可行的人员分流办法，落实好分流人员的切身利益和基本保障，补助标准要严格执行中央和省的有关政策，确保社会稳定。

（三）整合资源配置，适当调整乡镇行政区划和机构。调整乡镇行政区划和村组布局要从实际出发，立足发展，方便群众。区划调整要科学规划，合理布局，稳妥有序，实事求是，适度、适当、慎重、稳妥地向前推进，严格报批程序。区划调整的重点是平原地区、交通便利和经济发达地区。乡镇机构编制5年内只减不增是一条底线，不得突破省编委会确定的额度，实行机构、编制、经费等多重控制，接受上级管理、社会监督。各级、各部门要服从大局，减少干预，不得以机构“上下对口”或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备，要为改革创造良好的政治生态环境。合理划分公益性事业和经营性事业，强化劳动保障和就业等公益性服务功能，积极探索公益性职能的有效实现形式，按照市场经济要求，促进经营性服务的自我发展能力。整合现有的事业站所，合理设置，提高资源利用效率。]衡量乡镇机构改革成效的标准是：是否有利于巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹；是否有利于提高服务效率，降低行政成本；是否有利于增强乡镇政府为“三农”服务的功能，促进农村经济社会发展；是否有利于提高乡镇干部依法行政的能力，保持农村社会和谐稳定。

三、加快农村义务教育管理体制改革

教育公平是最基本的公平，义务教育是农村最大的公共事业。农村义务教育管理体制改革总的要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主的教育投入保障机制，促进教育公平。整合城乡教育资源、搞好师资建设、优化教育配置、提高教学质量。

（一）保障经费。全面落实农村义务教育经费保障机制改革措施，进一步加大财政转移支付力度，提高县级政府对农村义务教育的保障水平，确保财政对教育拨款“三个增长”。县级人民政府要统筹安排农村义务教育经费，调整支出结构，向农村倾斜。健全教师工资保障机制，教师工资必须列入财政预算予以保证。积极改善教师工作和生活条件，教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平。进一步完善教育财务管理体制，所有教育经费必须纳入财政专户。加大教育经费使用的监督和审计力度，坚决查处截留、挤占、挪用教育经费的事件，坚决制止教育乱收费，坚决执行“约法三章”：不得减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不得挪用学校公用经费发放教师津贴；不得乱收费加重学生的经济负担。

（二）明确主体。省政府将进一步加大对农村义务教育的投入力度。市（州）政府也要对财政困难县加大转移支付力度，按省确定的分担比例落实农村中小学校舍维修改造资金。县级人民政府是农村义务教育管理的主体，负责制订本地农村义务教育发展规划，合理调整农村中小学布局；核定学校的教职工编制，加强教师队伍建设；统筹安排农村中小学公用经费和危房改造资金，改善办学条件；落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费政策，开展助学活动。乡镇政府负责组织适龄儿童少年入学，防止义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理和净化校园周边环境。

（三）优化资源。按照“小学就近入学、初中相对集中”，“方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量”的原则，积极稳妥地推进农村中小学布局结构调整，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距。开展城乡学校对口支援，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系。加强教育、教学管理，深化教育人事制度改革。加强农村中小学教师队伍建设，严格教师资格制度，严格农村中小学编制管理，坚决清退不合格和超编教职工。创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，全面推行教职工聘用制，提高师资力量。

衡量农村义务教育管理体制改革成效的标准是：农村贫困家庭的孩子是否上得起学，都能接受九年义务教育；农村义务教育经费投入的保障机制是否建立，义务教育有稳定的投入来源；教育资源配置是否合理，教育管理水平得到提高。

四、改革完善县乡财政管理体制

改革完善县乡财政管理体制总的要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则，建立健全财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力的财政管理体制。调整收入分配，优化支出结构，逐步建立覆盖农村的公共财政管理制度。建立县级政府最低财力保障机制，加大对县乡政府的一般性转移支付力度，增强基层政府财政实力，提高基层公共服务保障水平。

（一）增加对农业和农村的投入。财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加，国家基本建设资金增量主要用于农村，确保农村公共基础设施、社会事业发展、农民生活环境改善和城乡社会保障等方面的投入不断增长。创新工作机制，加大涉农资金的整合力度，提高资金使用效率。

（二）完善省以下财政管理体制。市（州）不得以任何名义、任何形式集中或变相集中应属县级的财力和资金，不得将属于上级支出的责任转嫁给县乡。要按照“因地制宜、分类指导”的原则完善县乡财政管理体制，分别实行分税制财政管理体制和“乡财乡用县管”方式。“乡财乡用县管”实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”办法。

（三）建立县级最低财力保障机制。县级财力不能保证最低基本支出需要的，其财力缺口由省、市（州）财政根据县级努力程度逐步予以弥补。省财政要进一步加大转移支付力度，逐步扩大转移支付保障范围，市（州）也要安排资金加大所属财政困难县的财力转移支付力度。各级财政要共同努力，力争2007年末全面解决财政困难县基本支出需求财力缺口问题。

（四）加强财政监督管理。各级财政要依法理财、民主理财、科学理财。全面推行预算管理信息监控和预算报告备案制度，跟踪监控重点专项资金，推行乡镇财政政务公开制度，完善财务审批程序。省级转移支付补助资金计算分配到县，督促市管县帮县责任的落实。

衡量县乡财政管理体制改革成效的标准是：是否基本建立起覆盖农村的公共财政管理制度，增强公共服务保障水平；财政支出结构是否明显优化，提高财政管理水平；各级政府财力与事权是否匹配，责任清晰。

五、加快推进其他改革，制止新增债务和农民负担反弹

（一）加快农村金融体制改革。扎实推进农村投融资体制改革，构建商业金融、合作金融和政策性金融相结合的农村金融服务体系。继续发挥政策金融和合作金融的重要作用，通过政策引导、法规约束等方式促进商业银行增加对农村经济社会发展的信贷支持。

（二）加快土地征用制度改革。各级人民政府要充分运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。征用土地必须遵循四条原则：落实最严格的土地管理制度，集约用地，少占耕地；保护农民利益，给农民合理补偿，让农民分享发展成果；加强土地出让管理，纳入地方预算；坚持市场运作，公开透明。

（三）切实化解乡村债务，坚决制止新的债务发生。各级人民政府要从政治高度充分认识控制和化解乡村债务的重要性和紧迫性，牢固树立“减债也是政绩”的思想。坚持“依法办事、规范管理、措施配套、分类推进、控制新增、积极化解”的方针，弄清底数，锁定基数，挤干“水分”。妥善处理历年农业税尾欠，确保社会稳定。建立和完善化解债务的激励约束机制，加强村级财务管理，规范村级收支行为。坚决遏止新的债务发生，按照“谁举债、谁负责”的原则，严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）、《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86号）文件规定。加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。

（四）健全农民负担监管机制，坚决防止农民负担反弹。坚持减轻农民负担工作党政主要领导负责制，谁主管、谁负责。严格执行减轻农民负担的“三项制度”，探索农村公益事业和基础设施的新机制、新办法。省级有关部门要加强对涉及农民负担文件出台、公示的审核，深入开展对农村义务教育、农民建房、农村土地、计划生育等方面乱收费、乱罚款的专项治理。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。

六、加强对农村综合改革工作的组织领导

推进农村综合改革涉及农村管理体制和上层建筑，涉及政府之间、部门之间权力分配格局调整，涉及广大干部特别是基层干部的切身利益，任务十分艰巨。各地、各部门一定要从政治和全局的高度充分认识全面推进农村综合改革的极端重要性，把思想认识统一到省委、省政府的决策和部署上来，牢牢把握改革的正确方向，增强责任感和使命感，坚定不移地把这场改革推向前进。

各地、各有关部门要把农村综合改革与新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进。要在改革的总体框架内，结合实际把好切入点，选准突破口，有计划、有重点、分阶段进行，务求实效。要充分发挥基层和群众的创造精神，大胆探索适合本地区的改革模式和实现形式。

各地要切实加强对农村综合改革工作的领导，健全工作机构，完善工作机制，明确工作职责。要实行主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓的领导责任制。各有关部门要从工作的全局出发，齐心协力，主动配合。要调整充实各级农村综合改革领导小组及其办公室，保障编制和办公经费。各级农村综合改革领导小组办公室要充分发挥组织协调作用，加强调查研究和督促检查，及时发现新情况，解决新问题，总结新经验。形成政府统一部署，领导小组齐抓共管，成员单位各负其责，有关部门密切配合的工作局面。