四川省人民政府印发

《关于进一步推进乡镇机构改革的意见》、

《关于进一步深化农村义务教育管理体制

改革的意见》、《关于进一步推进县乡财政

管理体制改革的意见》、《关于做好控制和

化解乡村债务工作的意见》的通知

川府发［2007］2号　二○○七年二月二十六日

   经省政府同意，现将《关于进一步推进乡镇机构改革的意见》、《关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见》、《关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见》、《关于做好控制和化解乡村债务工作的意见》印发你们，请结合本地、本部门实际认真贯彻执行，推动我省农村综合改革工作全面深入开展。

关于进一步推进

乡镇机构改革的意见

为巩固农村税费改革成果，进一步解放和发展农村生产力，加强农村基层政权建设，为建设社会主义新农村提供体制机制保障，省委、省政府决定，在认真总结乡镇机构改革试点工作经验的基础上进一步推进乡镇机构改革。

一、指导思想和基本原则

指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，按照完善社会主义市场经济体制和落实科学发展观的要求，加强执政能力建设，坚持统筹城乡发展，转变乡镇政府职能，提高社会管理和公共服务水平，创新乡镇管理体制和运行机制，合理调整乡镇布局，完善乡镇机构设置，精简机构和人员编制，减轻财政和农民负担，降低行政成本，提高行政效率，构建与社会主义和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。

基本原则：一是坚持市场取向、开拓创新原则。转变政府职能，不断强化社会管理和公共服务水平；遵循市场规律，推进公益性职能和经营性职能分开，创新公益性事业服务运行机制，搞活经营性服务。二是坚持精简、统一、效能原则。按照统筹城乡协调发展的要求，综合考虑地域、资源、经济发展水平、交通状况、历史沿革、民风民俗和方便群众等因素，科学规划、合理调整乡镇布局和机构设置，精简人员编制，优化人员结构，提高行政效率。三是坚持因地制宜、实事求是、突出重点、先易后难、分类推进原则。结合平原、丘陵、山区和经济发达、欠发达、少数民族地区等实际情况，抓住制约经济社会发展的突出矛盾，提出切实可行的改革措施，确保职能转变、编制精简、财政保障、人员分流“四到位”。四是坚持改革、发展、稳定并重的原则。既要积极推进改革，又要正确审视各方面的承受能力，周密制定各项配套政策，注意化解各类矛盾，切实维护社会稳定，保证改革顺利进行。五是坚持依法行政原则。逐步由主要依靠行政手段转向综合运用经济的、法律的和必要的行政手段管理经济和社会事务；规范县级政府与乡镇政府事权，健全政务公开制度，加强群众监督，实现乡镇工作的制度化、规范化。

二、主要任务

（一）推进职能转变，建设服务型政府和法治政府。

1．推进乡镇政府职能转变。乡镇机构改革最重要的是转变政府职能。乡镇政府要按照“有所为，有所不为”的原则和发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的要求，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、营造发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合农业税及其附加免征后的实际，合理确定乡镇政府职能：一是落实政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，稳定农村基本经济制度，坚持依法行政，推进政务公开，加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力。二是促进发展。科学制订发展规划，营造农村经济发展环境，加强农村市场监督，培育、提升市场功能，搞活市场流通，推广农业技术，完善农业社会化服务体系，引导农民发展现代农业，调整产业结构，加强农村劳动力技能培训，引导农村劳动力转移和就业，不断提高社会主义新农村建设水平。三是维护稳定。要坚持“立党为公，执政为民”，紧紧围绕实现和维护群众利益开展工作，突出解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设，加强社会治安综合治理，加强对突发事件的预警和管理，建立、健全各种应急机制，加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，开展农村扶贫和社会救助，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定。四是加强管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、安全生产、劳动保障和乡村规划等社会管理，加强社会主义精神文明建设，做好防灾减灾工作，加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量。五是提供服务。进一步发展和完善农业社会化服务体系，引导各类协会和农村专业合作经济组织发展并充分发挥其作用，发展农村社会公益事业和集体公益事业，加强农村基础设施建设，增加公共产品，提供政策、科技、市场信息和社会救济、救助服务，及时向上级党委、政府反映社情民意，进一步密切党和政府与人民群众的关系。

2．调整乡镇事业单位职能。乡镇事业单位原承担的行政执法职能统一由县级主管部门行使，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能交由乡镇人民政府承担。要合理划分公益性职能和经营性职能，实行分类管理。要强化公益性服务功能，不断探索公益性职能的有效实现形式，确保公益性事业投入不减少，其经费主要由财政保障。农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，要促进经营性服务组织的自我发展能力，实行市场化运作。

乡镇事业单位承担的公益性职能主要包括：计划生育技术服务、宣传咨询、人员培训和药具发放；农林牧业生产中关键技术和新品种、新农具的引进、试验、示范；农作物和林木病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报防治和处置；农作物苗情监测和农牧产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验；农业资源、林业资源、农业生态环境和农业投入品使用监测；农业公共信息和培训教育服务；小型水利工程及病害水库的整治；水资源管理和防汛抗旱技术服务；水土保持的预防及水土流失的治理；农机安全检查和事故的预防、报告及处理；乡村机耕道的规划、建设；组织农机进行抗灾抢险和跨区域农机作业；城镇登记失业人员和农村劳动力转移就业人员的职业培训、劳务输出和就业管理服务；企事业单位退休人员的社会化管理服务；广播电视“村村通”工程的建设、运行、维护和节目的安全播出；制订年度农村公益性文化项目实施计划；开展多种形式的文娱体育活动和宣传教育活动。

3．依法界定县乡事权和职能。进一步明确县级人民政府和乡镇人民政府的事权和各自应承担的责任。县级政府部门特别是直接与乡镇工作联系密切的县级部门要转变职能、领导方式和工作作风，探索建立与乡镇政府职能相适应的考核指标体系，克服“上收财权、下放事权”和各种脱离实际的“升级达标”活动等不良倾向，为乡镇党委、政府发挥作用创造条件、营造环境；要加大对乡镇公益性事业的支持力度，加强对乡镇事业单位人员的技术培训、业务指导，参与对乡镇事业单位和人员的考核，不断提高乡镇事业单位公益服务能力和水平。乡镇要支持县级业务主管部门派驻基层事业单位的工作，协助解决工作中的困难和问题，配合对派驻机构及人员的监督管理工作。

（二）调整乡村布局，整合资源配置。

要结合当地的地域环境、经济、社会、文化状况、人口密度和交通状况，以有利于推动经济社会协调发展，有利于行政管理和方便群众，有利于维护社会稳定，有利于降低行政成本和提高行政效率为前提，积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。

平原地区县级政府驻地镇和国家级、省级重点乡镇要适当扩大规模，增强集聚力和辐射力，实现基础设施和服务设施的合理配置，完善城镇体系，加快城镇化进程。丘陵地区以扩大中心乡镇为主，重点做大区位条件好、已成为区域中心并具有一定规模和城镇功能的乡镇。对盆周山区一些人口少、区位条件差、无场镇的小乡小镇可以就近合并到区位、交通条件好，发展后劲足的乡镇。民族地区要从实际情况出发，积极研究乡村的合理配置。县乡之间设置的办事处和片区工委、管委会、督导室等中间层次机构一律撤销。

各地可根据群众意愿因地制宜、积极稳妥地推进村、组的优化整合。

（三）综合设置行政机构，精简乡镇行政编制。

1．综合设置行政机构。乡镇领导机构只设党委、人大、政府，不设政协机构。乡镇设立人民武装部，为乡镇党委的军事部门和乡镇政府的兵役工作机构，接受乡镇党委、政府和县人民武装部的双重领导。乡镇机关综合办事机构要根据乡镇职能的调整和经济发展状况、人口、面积等因素综合设置，实行总量控制。综合指数300以上的乡镇可设综合办事机构5个，综合指数200以上不足300的乡镇可设综合办事机构4个，综合指数120以上不足200的乡镇可设综合办事机构3个，综合指数120以下的乡镇原则上设置综合办事机构1至2个或只设置综合性岗位。其中，县（市、区）政府驻地镇可增设1个专门管理城区工作的办事机构。乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作由有关综合办事机构或配备专兼职人员承担。乡镇一律不设行政执法机构。使用行政编制的地方税务所、工商所和使用政法专项编制的公安派出所、司法所等派出机构按规定设置。

2．重新核定乡镇行政编制。按照乡镇经济发展水平和人口、面积等因素确定乡镇综合指数，作为重新核定乡镇行政编制的依据。全省乡镇（街道办事处）机关行政编制精简10%左右，精简后总量控制在10万名以内。以县（市、区）为单位，乡镇行政编制在2001年省委、省政府核定的总量基础上只减不增。乡镇精简的行政编制由省机构编制管理部门统一管理。乡镇机关要严格按照核定的行政编制定编定岗定员，建立机构编制管理证（卡）制度，实行编制实名制管理并对外公布，接受社会监督。

乡镇机关工勤人员按不超过行政编制10%核定人员控制数，人员实行聘用制，参照《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》进行管理。

3．严格按规定配备乡镇领导职数，保持乡镇领导班子的相对稳定。乡镇领导职数不能超过7名，综合指数不足120的乡镇领导职数按5至6名配备，其中正职2名，副职3至5名。在法律、法规规定范围内，乡镇领导班子可实行兼职和交叉任职。其中，乡镇党委书记（可兼任人大主席或乡镇长）1名，乡镇长或人大主席1名为乡镇领导正职，副书记1名，副乡镇长、人大专职副主席、人武部部长（兼任副乡镇长）等乡镇领导副职根据工作需要在职数限额内设置。不设专职副乡级党委委员。

（四）推进乡镇事业单位改革，提高公益服务水平。

根据乡镇政府承担公益性职能的需要和改革的要求规范事业机构设置，精简事业单位编制，确立事业单位的法人地位，转换事业单位运行机制，不断推进事业单位人事制度、分配制度和社会保障制度改革。

1．规范事业机构设置。国家在基层的事业单位可以在整合乡镇现有事业机构的基础上综合设置，也可以由县级主管部门向乡镇或跨乡镇区域派出基层事业机构（以下简称乡镇事业单位），还可以由县级公益事业机构向乡镇派出技术人员。其中，基层农业技术推广机构的改革要纳入乡镇事业单位改革中统筹考虑，并按照《四川省人民政府关于进一步推进基层农业技术推广体系改革与建设的意见》（川府发［2007］11号）精神执行。

乡镇直属事业机构一般要综合设置，其机构限额不得超过本乡镇机关的综合办事机构数，名称为：XX乡（镇）XX服务中心（站）。

县级主管部门派驻基层的事业机构要根据工作需要，按照区域分布、产业布局、流域走向和政府财力情况因地制宜设置，名称为：XX县（市、区）XX（地名）XX（行业名）站（所）。每个基层机构服务范围一般不少于3个乡镇。按片区设立基层机构以及向乡镇派出技术人员后，乡镇不再重复设置同类机构。县级派驻机构以及派出人员的人事关系、经费由县级主管部门统一管理，党的组织关系实行属地管理，考核奖惩以县级主管部门为主，会同行政区内的乡镇党委、政府进行。

政府举办的农村中小学实行以县（市、区）为主的管理体制；乡镇卫生院实行县办县管的管理体制。

乡镇不再新设经费自筹事业单位。

2．精简事业单位编制。按照精简、效能的原则和承担公益性职能工作量综合考虑财政保障能力、基础设施条件、公共服务水平等因素，从严核定乡镇事业单位的人员编制。乡镇直属事业机构的编制一般按每个单位3至7名配备，县级主管部门派驻基层事业机构一般按每个单位3至8名配备。乡镇事业单位的编制总量在上轮乡镇事业单位改革中各地核定编制的基础上只减不增且不得超过本县（市、区）乡镇行政编制总数。各类专业技术人员的岗位设置不得低于单位总编制的80%并注意保持各种专业技术人员之间的合理比例。

3．依法确立事业单位的法人地位。乡镇事业单位是国家在基层举办的承担公益性服务职能的独立事业法人。改革后的乡镇事业单位实行统一经费管理、统一印章管理、统一账户管理、统一签订岗位责任书、统一考核标准的管理制度。要扩大事业单位的用人自主权和分配自主权，乡镇人民政府或县级主管部门主要通过聘任事业单位法定代表人、监督事业单位聘用人员、落实公益性事业服务经费，签订责任书、合同书和严格的考核，监督公益性服务的落实，强化债权管理、严格控制债务等方式对事业单位进行管理，不具体管理事业单位的内部事务。

4．转换事业单位运行机制。引导乡镇事业单位面向市场转换机制，乡镇公益性服务主要由乡镇事业单位承担，也可以由政府委托的非营利性社会服务组织承担。要根据财政能力、农村公益性事业发展的需要和社会服务组织的发展状况逐步推行“以事定费，政府买单，合同管理，农民签单，考核兑现”的市场化运行模式，通过公开招标、委托代理等形式探索政府购买公益服务新路子。要建立公益性服务监督考评体系，乡镇人民政府或县级主管部门要通过与乡镇事业单位签订责任书、合同书，明确公益性服务的项目和内容、考核标准和办法、资金投入和双方责任义务，以“养事”项目定支出，以考核结果定报酬，以服务质量定奖惩。要培育、发展农村社会中介服务组织和专业合作经济组织，充分发挥其在农村公益性服务工作中的作用。

5．推进事业单位人事制度和收入分配制度改革。改革用人制度，全面推行乡镇事业单位法定代表人聘任制和人员聘用制，实行岗位管理。县级派出到乡镇或按区域设置机构的人员配备、考评和晋升要充分听取所服务区域乡镇政府的意见。以乡镇政府管理为主的公益性事业机构的人员配备、考评和晋升要充分听取县级业务主管部门的意见。法律法规要求实行从业资格认证制度的乡镇事业单位法定代表人及其工作人员应当从具有相应从业资格的人员中聘任（用）。改革后，乡镇事业单位要在编制、岗位限额内实行竞聘上岗、双向选择，首先在乡镇事业单位现有在编在岗人员中择优聘用，同等条件下应当优先聘用原乡镇事业单位的专业技术人员，也可以在本行政区域内跨单位竞聘。公益性事业单位人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。事业单位要与聘用人员签订聘用合同，明确双方的权利、责任和义务。要改革收入分配制度。按照效率优先、兼顾公平的原则搞活事业单位内部分配，加大向优秀人才和关键岗位倾斜力度，进一步增强事业单位活力。事业单位聘用人员的岗位工资、薪级工资按国家规定执行；绩效工资要与聘用人员的责任、实绩、贡献挂钩，由事业单位按照规范的程序和要求自主分配。提高分配的透明度，法定代表人的报酬经职工大会讨论后由乡镇党委、政府或县级主管部门核准并报县级人事部门备案；其他聘用人员分配方案经职工大会讨论决定，经乡镇党委、政府或县级主管部门审核后报县级人事部门备案。

6．建立健全事业单位保障制度。各级财政要结合社会主义新农村建设加大对农村公益性事业的投入力度，要将公益性服务事业经费纳入财政预算。改革后的乡镇事业单位人员的岗位工资、薪级工资由县级财政按时足额拨入个人工资账户，绩效工资、津贴补贴和公用事业费要根据国家政策和公益性服务质量和实绩合理确定并直接拨入事业单位账户。各级财政部门要加强对农村公益性事业专项资金的管理，对预算安排的农村公益性事业经费要根据经费性质和项目进度由县级财政直接拨付到实施单位，确保资金专款专用，防止挤占挪用。加大农村公益性事业经费整合力度，不断提高县级政府对财政资金的统筹管理能力和资金使用效益。加强对涉农收费的管理，乡镇事业单位按规定收取的费用一律缴入财政。乡镇事业单位人员一律实行医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险制度，有条件的也要实行养老保险制度。国家规定由单位支付的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险及单位统筹和财政匹配的职工住房公积金纳入财政预算，由财政代扣代缴。将职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险缴费及住房公积金职工个人缴纳部分的落实情况作为事业单位法定代表人任期经济责任审计的内容之一。

（五）研究制定分流政策，妥善安置分流人员。

人员分流既是乡镇机构改革的重要环节，也是乡镇机构改革的难点。各地要严格按照重新核定的编制确定岗位，按岗位配备人员，不得超编配人，也不得搞轮流上岗。要根据公开、公平、公正的原则择优选用、竞争（聘）上岗，严禁暗箱操作。要坚持以人为本，积极探索人员分流安置的有效途径，在统一政策指导下，结合实际研究制定既维护分流人员切身利益、又切实可行的人员分流办法。

乡镇机关公务员通过提前退休、辞去公职、离职退养、调剂交流、解除人事关系后到村（社）任职等多种途径进行分流安置。符合《公务员法》规定条件，经本人申请、组织批准提前退休的乡镇公务员，按办理提前退休手续时国家规定的工资项目和达到法定退休年龄时的工作年限计发退休费。乡镇公务员辞去公职的，一次性发给相当于本人3年基本工资的生活补贴。符合提前退休条件的，乡镇超编配备的公务员，经本人申请、组织批准后也可实行离职退养，离职退养期间按本人基本工资的一定比例发放的，可以不占行政编制。离职退养期间计算连续工龄，无违法违纪行为的可按规定调整档案工资。

乡镇事业单位人员和机关工勤人员未能竞聘上岗的，参照《四川省人民政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知》（川办发［2002］40号）、《四川省人事厅关于印发四川省事业单位未聘人员分流安置意见的通知》（川人发［2003］22号）和《中共四川省委办公厅　四川省人民政府办公厅关于印发四川省乡镇事业单位人员分流指导意见的通知》（川委办［2002］30号）的有关规定执行。乡镇事业单位机构改革的分流人员已参加事业单位养老保险的，由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老保险金条件（聘用制干部参照国家规定的退休年龄、缴费年限）时，按照事业单位养老保险有关规定计发养老金。分流人员未参加事业单位养老保险的，可由原单位和个人按规定补缴从当地政府规定开展事业单位养老保险改革试点起至分流前止的工作年限（此前的工作年限视为缴费年限）的养老保险费，其中由财政定额或定项补助的事业单位应承担的部分，由当地财政部门拨付。分流后由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老金条件时，按有关规定计发养老金。当地未开展事业单位养老保险改革试点的，分流人员的养老保险可按上述原则通过参加企业养老保险进行解决。分流人员重新就业的，随所在单位参加养老保险，原已建立的养老保险关系按规定进行转移。

切实做好分流人员的思想政治工作，妥善解决他们的实际问题。已办理失业登记的乡镇事业单位人员和机关工勤人员中的分流人员可纳入享受再就业扶持政策的范围，为其发放《再就业优惠证》，享受相关的再就业扶持政策。要积极创造条件支持分流人员再就业，有条件的可引导、鼓励分流人员组建民营或其他经营方式的农工商经营实体。领办创办经济实体的，政府在经营场地、地方税减免等方面给予支持和优惠。

各级财政要按照分级负担的原则积极支持乡镇机构改革和人员分流，人员分流政策要给够，经费要打足，安置要妥当，社保要跟上。分流中所需资金主要从乡镇事业单位国有资产依法合规的经营、处置收益和市、县两级自身财力、上级财政转移支付资金中解决。省财政在“十一五”期内不因乡镇撤并、编制精简和人员分流而减少相关财力性补助和专项补助；对改革分流的在编在册人员在中央补助的基础上将根据省财政承受能力给予一次性的激励性财力补助；对财政资金调度确有困难的，将在资金调度上给予支持，超调的财政资金将在以后年度的转移支付资金中分年抵扣。

为确保乡镇机构改革资金专款专用，市、县两级财政部门应在人民银行国库开设“乡镇机构改革资金专户”用于归集乡镇机构改革资金。

三、组织实施

（一）加强领导，提高认识。深化乡镇机构改革涉及农村政治、经济和社会各个领域，情况复杂，政策性强。各级党委、政府要充分认识改革的重要性和艰巨性，切实加强组织领导和思想政治工作，妥善处理改革中的各种问题，积极化解各类矛盾。要严格按照机构编制只减不增和确保社会稳定的要求，将中央、国务院和省委、省政府关于乡镇机构设置、编制管理的有关要求与本地实际有机结合起来，科学制订方案，精心组织实施。党政主要领导要亲自抓，深入一线认真调研，掌握第一手情况，分管领导要具体负责，层层落实责任，健全工作机制，为改革提供必要的组织保障。乡镇行政区划调整方案由县（市、区）政府制订、各市（州）政府同意后报省民政厅审核、省政府审批。乡镇机构改革方案由县（市、区）党委、政府制订、经市（州）党委、政府审核后报省机构编制委员会审批。改革工作结束后，省机构编制部门要组织力量检查验收，认真总结并及时向省委、省政府及中央编办报告。有条件的市（州）要全面推行乡镇机构改革试点工作并在2007年底前基本完成；暂不具备条件的市（州）要选择1—2个县（市、区）试点，逐步推开；全省乡镇机构改革工作要在2008年底前基本完成。

（二）分工负责，密切配合。省、市、县三级有关部门要在党委、政府的领导下，按照职责分工，各司其职，密切配合，认真研究乡镇机构改革相关配套政策，加强指导，支持各地大胆探索，勇于实践，确保改革顺利推进。纪检监察机关要会同有关部门加强对乡镇机构改革的监督检查；党委组织部门要做好乡镇撤并和机构改革后领导干部的调整配备和安置工作；机构编制部门要加强与有关部门和各地的沟通与协调，认真做好乡镇机构设置和人员编制重新核定等工作，全面掌握改革进度，及时总结经验；人事部门要做好国家公务员竞争上岗、事业人员竞聘上岗和分流安置的组织协调工作；民政部门要做好乡镇撤并和村组整合的相关工作；财政部门要按照建立公共财政体系的要求加快完善乡镇财政管理体制，加大财政转移支付力度，落实人员分流经费，切实做好乡镇的清产核资和债权债务划转、化解及财务衔接工作，加强监督检查，确保国有资产和集体资产不流失；劳动保障部门要研究制定促进乡镇分流人员再就业和在乡镇机关、事业单位实行相关社会保险制度的具体政策和措施；审计部门要对撤并乡镇的资产及离任乡镇领导干部进行审计监督；各涉农部门和其他相关部门要顾全大局，全力支持和配合改革工作。

（三）严肃纪律，强化监管。各地在深化乡镇机构改革中要严肃政治纪律，确保政令畅通，不准搞“上有政策、下有对策”。要严肃机构编制纪律，积极推进机构编制公开化、规范化管理，探索控制人员增长、切实把住人员“进口”的有效措施，严防人员编制反弹。乡镇行政和事业编制重新核定后，由省机构编制部门实行总量控制，5年内不得突破；要将加强机构编制管理纳入县级主要领导的考核内容；今后未经省机构编制部门同意，任何单位不得要求乡镇增设机构、增加编制、超编进人，严禁任何部门以批项目、批资金、评先进、年终考核等办法干预乡镇机构设置、编制管理和人员配备。要严肃组织人事纪律，严禁突击提拔和调动干部；坚持“凡进必考”，不得先进后考，也不得放宽条件搞公务员过渡考试；要严格按照党委、政府和机构编制部门批准设置的机构和核定的编制性质、范围考录（聘用）人员，核定工资，核拨经费。要严肃财经纪律，加强对涉农收费的管理，未经省以上物价部门核定和农民“一事一议”决定，任何单位不得向农民收费，严禁扩大收费范围、擅自设立收费项目、提高收费标准，严防转移资金、私分钱物、挥霍浪费和侵吞公有资产。要加强撤并乡镇文件档案资料的移交管理。加强监督，设立举报电话，受理对违纪违规的举报。对违反上述规定的，要依法依纪从严查处。

关于进一步深化农村

义务教育管理体制改革的意见

为完善农村义务教育管理体制，促进农村义务教育持续健康发展，根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发［2006］34号）精神，现就进一步推进农村义务教育管理体制改革提出如下意见。

一、进一步完善农村义务教育“以县为主”的管理体制

（一）农村义务教育实行国务院领导，省级人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责农村义务教育实施工作。

省级人民政府负责统筹制订全省农村义务教育发展规划；核批各市（州）农村中小学教职工编制；制订农村中小学公用经费标准，确定农村中小学收费项目和标准；逐县核实财力水平并加大对财政困难县的转移支付，切实帮助财政困难县增强义务教育经费的保障能力；按比例承担并落实农村义务教育经费保障机制改革中提高公用经费保障水平、免除学杂费和校舍维修改造等专项资金投入；组织实施教育对口支援工作；加强对下级政府教育工作的督导检查和评估工作。

市（州）级人民政府负责制订本地区农村义务教育发展规划，组织协调农村义务教育发展；审核上报和分解下达行政区内各县中小学教职工编制；按省确定的分担比例足额安排落实本级人民政府应承担的免学杂费补助资金和农村中小学校舍维修改造资金；对财政困难县加大转移支付力度；组织实施助学活动，帮助财政困难县落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费政策，确保农村贫困学生资助政策的落实；加强教育督导检查。

县级人民政府负责制订本地农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；合理调整农村中小学布局；根据省、市（州）下达的中小学教职工编制核定学校的教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；调整财政支出结构，增加教育经费预算，确保教职工工资的按时足额发放；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费政策，开展助学活动；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常教学秩序；对乡镇人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。

乡镇人民政府负责组织和督促适龄儿童少年入学，帮助解决适龄儿童少年接受义务教育困难，采取措施防止义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理和净化校园周边环境；按有关规定协调划拨新建、扩建校舍所必需的土地；积极筹措资金改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。

继续发挥村民自治组织在农村义务教育中的作用。

（二）撤销乡镇教育办公室。按照农村乡镇机构改革的要求，坚决撤销农村乡镇教育办公室。乡镇教育办公室撤销后，原管理职能划归乡镇中心小学负责；原属教育事业的编制划归县级教育行政部门统一管理和使用；教育事业人员由县级教育行政部门参照乡镇机构改革的政策规定进行分流安排，符合教师资格条件的人员充实到缺编学校从事教师工作；对撤销乡镇教办的资产要进行严格审计、清理、评估，在此基础上移交乡镇中小学管理使用。对无法移交的固定资产，由县级部门负责组织拍卖，拍卖所得交由乡镇中小学使用或用于偿还“普九”债务。

二、进一步建立健全农村义务教育政府投入保障机制

（一）义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省级人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院和省的规定分项目、按比例分担。

（二）健全教师工资保障机制。各地要进一步完善教师工资发放体系，严格执行工资专户管理和财政直发制度，确保教师工资按时发放。教师的平均工资水平应不低于当地公务员的平均工资水平。教职工的住房公积金、医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障费用除按规定应由个人负担的部分外，由地方财政负责落实。各地不得通过挤占公用经费或要求学校通过创收解决教师工资、津补贴和社会保障费用。

各地要进一步加强对教职工工资经费的监管，建立教职工工资发放情况月报制度，加强社会监督。对不能保证教职工工资发放，挤占挪用教职工工资的地方，一经查实要追究有关领导责任。

（三）完善公用经费保障机制。各地要认真贯彻落实省财政厅、省教育厅《关于印发四川省农村普通中小学生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款基本标准的通知》（川财教［2003］111号）、《关于转发〈农村中小学公用经费支出管理暂行办法〉的通知》（川财教［2006］4号）的要求，提高公用经费保障水平，全面达到原省定农村小学、初中生均预算内公用经费拨款标准并确保农村义务教育经费保障机制改革中中央和省安排的提高公用经费、免学杂费补助资金落实到每1所农村学校。财政和教育部门要根据教育事业发展的需要适时调整公用经费标准。

（四）建立健全中小学校舍维修改造长效机制。各级人民政府要切实担当起应有的职责，按规定落实中小学校舍维修改造专项资金，出台相关优惠政策，建立健全中小学校舍维修改造机制。要将学校食堂、饮水设施和厕所改造纳入学校建设改造中一并规划、实施，消除卫生安全隐患。各市（州）、县（市、区）要建立定期危房勘查、鉴定制度，将新增危房的改造列入本级事业发展计划，确保及时消除新增危房。

（五）加大财政转移支付力度。省、市财政要加大对财政困难县的转移支付力度，提高县级人民政府对农村义务教育的保障能力。切实落实农村税费改革转移支付资金主要用于农村义务教育的规定。

（六）确保财政拨款“三个增长”（国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长）。各级人民政府对教育的财政拨款，不仅年初预算时要做到“三个增长”，年终决算时也要实际达到“三个增长”。同时要做到“新增教育经费要主要用于农村”。

（七）鼓励社会各界依法捐资助学。

三、进一步加强教育经费管理

（一）强化预算和资金管理。全面贯彻落实《四川省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（川府发［2006］11号），严格执行省财政厅、省教育厅《关于印发〈四川省农村义务教育阶段学生免收学杂费管理办法〉的通知》（川财教［2006］2号）、《关于转发〈农村中小学公用经费支出管理暂行办法〉的通知》（川财教［2006］4号）、《关于印发〈四川省农村中小学校舍维修改造专项资金管理暂行办法〉的通知》（川财教［2006］5号）的规定，确保农村义务教育经费保障机制改革资金在各级预算中单列，专款专用，不得挪作发放教师工资、津补贴和偿还债务等。各地要积极推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，将各项收支全部纳入预算管理。建立健全预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，推行农村中小学财务公开制度，确保资金分配使用的及时、规范、安全、有效。

（二）坚决制止乱收费。全面清理农村义务教育阶段学校收费政策，从2006年春季学期起，学校只能按规定收取课本费、作业本费两项代收费和寄宿生住宿费，严禁再向学生收取任何费用。由政府财政资金建设的学生宿舍原则上不收住宿费。取消实施农村义务教育经费保障机制学校的学杂费、信息技术教育费、服务性收费和借读费收费项目；严禁统一征订和使用教辅资料；严禁搞“一校两制”、“校中校”，严禁以改制为名高收费；严禁学校代收保险费、体检费，坚决制止教育行政部门和学校收取任何形式的折扣，学生保险、体检由提供服务部门向学生直接收取。同时，对政府免费提供教科书的贫困家庭学生还应免收教科书费。任何单位和部门不得再向学校和学生乱摊派、乱收费。

全省各级教育行政部门要加强监督检查。严肃查处违规收费行为，对发生违规收费行为的地方和学校，按照管理权限，示范校摘牌，校长就地免职，违规人员解聘，追究教育行政部门相关责任人责任。

（三）加大教育经费使用的监督和审计力度，严禁任何部门和单位以任何理由截留、挤占、挪用教育经费。对违反规定的，依法依纪严肃查处并追究相关部门、单位和人员的责任。

（四）建立教育经费投入公告制度。每年省对市（州）、县（市、区）教育经费的投入和管理情况进行公告，对其中“三个增长”、“农村税费改革转移支付资金用于教育的比例”等主要指标予以通报。

（五）清理、化解“普九”债务。“普九”债务是指各地按照国家规划实施普及九年义务教育，达到“普九”基本条件要求的过程中所形成的教育债务，不包括“普九”验收后新发生的债务和其他教育事业债务。同时，一些不合理的债务成份（如过高利息）也不能计算在内。各地在农村义务教育管理体制改革中要高度重视农村义务教育“普九”欠债问题。要按照“冻结、剥离、审计、化解”的原则做好清理核查和逐步化解工作。一是做好清理核查。对农村教育债务进行全面清理分类，在审计核查的基础上明确其中的“普九”债务。要将清理核查后的“普九”债务数额予以锁定冻结，作为化解债务的依据。要采取坚决措施防止新的“普九”债务产生，避免债务的不断滚动升级。二是各地要积极探索化解农村义务教育负债特别是“普九”债务的办法。将农村义务教育“普九”债务纳入当地政府债务统一管理、优先化解。各县、乡政府在化解乡镇债务时要优先解决农村“普九”债务。要积极做好相关工作，不得因债权人追索债务影响学校正常教育教学秩序。

四、认真做好农村贫困家庭学生资助工作

（一）积极完善农村贫困家庭学生的资助体系。通过实施“两免一补”及其他社会资助措施，做到不让学生因家庭经济困难而失学，不断提高义务教育阶段的入学率，防止适龄儿童、少年辍学。

（二）积极推进农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”政策的实施。落实各级人民政府责任，建立完善经费保障机制，确保“两免一补”资金需要。省级财政负责安排落实并及时拨付应承担的“两免一补”资金；市级财政要足额安排落实并及时拨付其按比例应承担的免除杂费资金并对困难县贫困寄宿学生生活费予以补助；县财政落实对农村贫困家庭寄宿学生的生活补助费用。少数民族地区继续按照《四川省民族地区教育发展十年行动计划》的规定对农村贫困家庭寄宿学生给予生活补助。鼓励各地积极筹集资金，扩大“两免一补”的资助范围。加强对“两免一补”资金的监管，加大审计监督和检查力度，确保资金按时足额到位。

（三）实行教科书审定制度，加强国家规定课程教材、省定地方课程教材和教辅资料的管理。严禁对学生统一收费征订教辅资料，学校不得再以任何名目向享受免费教科书的贫困学生收取涉及教科书的任何费用。提倡教科书循环使用，鼓励各地积极探索建立循环使用教科书制度，努力提高教科书的使用效益。

（四）认真做好农村义务教育阶段贫困家庭学生的界定工作。严格评定标准和评定手续，坚持公示制度，做到公开、公平、公正。

五、进一步加强农村义务教育阶段学校教师队伍建设和管理

（一）全面贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发［2003］19号）、《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发［2002］28号）和《四川省教育厅、四川省人事厅、四川省机构编制委员会办公室、四川省财政厅关于进一步加强农村义务教育教师队伍建设和管理的实施意见》（川教［2006］60号）精神，进一步理顺农村义务教育教师队伍和校长队伍管理体制，认真落实县级教育、财政、人事、编制等部门在农村义务教育教师队伍建设和管理方面的职责，切实加强农村义务教育教师队伍建设和管理。

（二）依法加强农村中小学编制管理，建立农村义务教育阶段学校教师补充长效机制。认真执行《四川省人民政府办公厅关于印发〈四川省中小学教职工编制标准试行办法〉的通知》（川府发电［2002］46号），科学核定农村中小学教师编制，确保农村中小学教育教学的基本需要。根据农村学校布局结构调整和学生生源变化等情况对教职工编制实行动态管理。根据民族地区和边远山区农村中小学实际，研究制定符合少数民族地区教育和边远山区教育特点的农村中小学教职工编制管理办法。

严格编制管理。坚持中小学教职工编制总量控制、超编分流、缺编即补的原则。任何部门和单位不得以任何理由截留、占用或变相占用中小学教职工编制。中小学校要按照核定的编制补充人员，严禁超编进人和缺编不补现象。学校有空缺编制要及时优先补充专任教师，确保学校教学工作的需要。坚决清退代课人员，妥善解决农村代课教师问题。加强教师岗位管理，对各类在编不在岗的人员必须限期与学校脱离关系。病休1年以上（符合办理病退手续的要限期办理病退手续）和离职进修两年以上的人员以及符合有关政策规定、经县以上人事部门批准办理了离岗待退手续、按规定领取离岗待退人员工资福利的人员，可以列为编外，不占用学校编制。

（三）依法实施教师资格制度，加强农村学校教师管理。严把农村中小学教师队伍入口关，坚持从具备教师资格的人员中择优聘用（任）教师，建立新聘教师公开招聘制度。严格执行教师持证上岗制度，凡在农村中小学从事教育教学工作的人员必须依法取得相应的教师资格。对不具备教师资格的人员不得进入学校从事教育教学工作。对已在学校工作的不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍。违背《教师法》和《教师资格条例》相关规定的教师，一律撤销其教师资格。

（四）提高农村教师经济待遇，保障农村教师基本生活需要。县级人民政府要加大对农村中小学的财政投入，逐步缩小农村中小学教师与城市中小学校同条件教师收入水平的差距。农村中小学经批准在编制内聘用的教师，执行国家统一规定的工资待遇和社会保障制度。

（五）进一步深化农村中小学人事制度和分配制度改革。认真落实人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见的通知》（国人部发［2003］24号）和《四川省人事厅、四川省教育厅、四川省机构编制委员会办公室关于印发〈四川省关于深化中小学校人事制度改革的实施意见〉的通知》（川人发［2004］3号），全面推行教职工聘用（任）制。各地要根据国家和省的有关规定制定符合农村中小学实际的教职工聘用（任）制实施办法，加强教职工聘用（任）制实施工作的管理、监督和指导。学校具体聘用（任）方案经县（市、区）教育行政部门批准后，由学校与受聘教职工签订聘用（任）合同，确立双方受法律保护的契约关系。

积极推进农村中小学校教师分配制度改革，研究制定农村中小学教师结构工资和绩效工资相结合的分配方式。县级人民政府保障财政投入，积极探索农村中小学校人员经费实行按学校编制总额包干的办法。学校在按国家统一制定的工资标准兑现教师基本工资基础上积极探索按教师工作数量、工作质量实行“绩效工资制”分配方式，真正体现“按劳取酬、优教优酬”的分配原则。

（六）合理配置教师资源，完善教师调配交流制度，促进城乡教育均衡发展。加强农村教师单一向城市流动的管理，适当控制大中城市面向农村中小学择优聘用中青年优秀教师的比例，切实解决农村中小学优秀中青年骨干教师大量“流失”问题。建立中小学教师服务期制度和定期交流轮换制度。凡大中城市城区和县城城区中小学2000年以后新聘用（任）的教师，原则上应到乡镇及其以下农村学校支教服务1年以上才能晋升中、高级专业技术职务。凡在同一所学校任教满9年且年龄男50岁、女45岁以下的教师，原则上应在本乡镇内进行交流轮换。对有在乡村或薄弱学校任教1年以上经历的城镇中小学教师，在参评国家级和省级优秀教师、特级教师时，同等条件下优先。各地要采取措施，制定优惠政策，鼓励城镇学校教师和大中专毕业生到边远贫困地区和农村中小学校任教。

（七）建立农村义务教育阶段学校教师（校长）培训、培养长效机制，有效提高农村中小学教师整体素质。各地要建立机制，加大投入，切实解决好教师（校长）培训经费问题。地方政府对农村中小学教师（校长）继续教育投入应按照“地方负责、分级管理”的原则，采取有效措施，核拨农村中小学教师（校长）继续教育经费。农村中小学校要从学校公用经费中安排5%的经费（不低于学校公用经费总额的3%）用于本校教师（校长）的继续教育。县级教育主管部门要加强对区域内农村中小学教师（校长）培训、培养的组织规划。

（八）加强农村中小学教师的师德建设。完善教师考核制度，建立科学的师德考核评价体系，严格实行师德“一票否决”制。建立和健全师德建设责任制度，县级教育行政部门主要负责人为本县教师师德建设工作的第一责任人，学校校长为本校教师师德建设的直接责任人，切实加强对教师师德建设工作的领导，不断提高农村中小学教师思想道德素质。

六、积极稳妥推进农村中小学布局结构调整，优化资源配置

（一）充分考虑城镇化建设、新农村建设、适龄儿童少年的数量和分布变化，按照“就近入学”原则，进一步完善中小学布局结构，合理配置公共教育资源。

（二）小学布局调整：发展乡镇中心小学，在有条件的地方积极建设跨村招生的完全小学。校点设置应使学生上学单程行走不超过1.5公里或单程行走时间1小时以内能够到达。要充分考虑农村边远山区、交通不便地区的小学生，特别是小学低年级学生方便入学的实际需要。村小校点的设置要重点保证小学低年级学生就近入学，对地处偏僻、交通不便的1—4年级村小应予以保留。

（三）初中布局调整：以县为单位规划农村初中的布局和建设，扩大其规模并积极创造条件实行寄宿制，保证居住分散的适龄少年进入初中学习。结合寄宿制初中建设和对薄弱初中的改造，撤并规模小、质量低的初中。有条件的地方可以建设九年一贯制的农村寄宿制义务教育学校。通过调整，逐步扩大初中规模并采取有力措施，切实将乡镇初中的班额控制在55人以内。对寄宿制学校建设滞后的偏远、交通不便地区，要充分考虑学生上学的实际需求，在不能保证学生正常上学前暂缓撤点并校。

（四）农村中小学布局调整后的学校建设要与农村中小学危房改造、农村寄宿制学校建设和农村中小学现代远程教育有机结合，统筹安排。民族地区要与“两基”攻坚计划、“十年行动计划”的实施有机结合。新建、扩建学校要符合国家规定的选址要求和建设标准，适应教育教学需要，因地制宜，本着安全、经济、适用、节俭的原则实施。同时要重视学生运动场地、学校食堂、饮水设施、厕所、艺术教室、卫生所（卫生室）的建设。对办学条件不符合要求的学校要制订限期改造计划，集中力量消除薄弱学校，缩小学校之间办学条件的差距，均衡配置好公共教育资源。

（五）采取有效措施，防止教育资源的流失。在农村中小学布局结构调整中，对撤并校点的资产，县级教育部门要统筹规划和管理，合理处置。对撤并学校的可用设备、设施要划归合并学校继续使用。对土地、校舍和其他固定设施要首先用于发展农村学前教育、特殊教育；其次用于发展职业教育、成人教育和开展教育综合实践活动；再次可依法进行处置，所得资金用于偿还“普九”欠债及发展义务教育。同时在中小学布局结构调整中，不得以任何名义改变或变相改变公办学校性质。各县在调整中小学布局结构时应向上一级教育主管部门上报调整方案，待批准后方可实施。

七、全面实施素质教育，不断提高义务教育质量

各地要严格执行义务教育法的各项规定，认真贯彻国家的教育方针，全面实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。

八、加强领导，建立推进义务教育均衡发展的工作机制

县级人民政府编制预算除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费，促进教育公平。坚持因地制宜、软件硬件并重、统筹配置资源的原则，抓住增加教育投入、改善办学条件、加强师资队伍建设、提高教育质量4个关键环节，努力缩小城乡之间、校际之间的差距，实现县域内义务教育阶段学校公共资源配置和办学质量的基本均衡。不得将学校分为重点学校和非重点学校。实行适龄儿童少年免试入学，地方各级人民政府应当保障适龄儿童少年在户籍所在地学校就近入学。

九、加强农村义务教育的督导评估

（一）各级人民政府教育督导机构要进一步加强农村义务教育的督导评估。认真组织对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导；开展农村义务教育经费保障机制改革的督导检查，确保农村义务教育经费的落实；建立对农村义务教育阶段学校的督导评估机制，促使农村义务教育学校提高质量，提高水平。对督导检查出的问题及时向同级人民政府和教育行政部门报告并向社会公布。要围绕农村义务教育改革与发展的“热点”和“难点”问题开展专项督导检查和督导调研，为政府和教育行政部门及有关部门提供决策咨询。

（二）省人民政府教育督导团要认真组织开展对县（市、区）人民政府教育工作的督导评估并把农村义务教育作为重点，推动各县进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，促进农村义务教育的改革与发展。

关于进一步推进县乡财政管理

体制改革的意见

为切实加强县乡财政管理，增强基层财政保障能力，根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发［2006］34号）精神，现就进一步推进县乡财政管理体制改革提出如下意见。

一、统一思想，提高认识，积极推进县乡财政管理体制改革工作

充分认识深化县乡财政管理体制改革的重要性。进一步完善县乡财政体制改革是贯彻落实《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发［2006］34号）精神，巩固农村税费改革成果的重要保障；是促进县乡财政可持续发展，增强基层财政保障能力的重要措施；是全面构建地方公共财政基本框架，切实履行公共财政职能的客观要求。各级、各部门要进一步统一思想，提高对改革重要性、长期性和艰巨性的认识，切实加强领导，注重科学规划，确保组织实施。要把深化县乡财政管理体制改革作为推进农村综合改革的基础性工作来抓，切实加强与其他相关改革的衔接，要把深化县乡财政管理体制改革放在农村经济社会事业发展的大环境中进行科学规划，立足于通过体制、机制和管理方式的创新确保农村综合改革协调联动、配套推进，为经济社会的全面协调可持续发展创造条件。

二、规范政府间财权与事权关系，推进县乡财政管理方式改革

（一）完善市（州）对县（市、区）的财政管理体制。市（州）级财政要切实履行管县帮县的责任，加大对县级财政的帮扶力度，提高县乡财政的保障能力。要按照分税制财政体制改革的要求进一步完善市（州）对县（市、区）的财政管理体制，按照财权与事权相统一的原则明确界定市、县两级财政的支出责任和保障范围。妥善处理好市（州）与县（市、区）之间的财力分配关系，不得以任何名义、任何形式集中或变相集中应属县级的财力和资金。要按照财政分级管理的原则，各级人民政府各负其责，切实履行好本级的财政职能，不得将属于上级的支出责任转嫁给县乡，切实减轻县乡财政的负担。今后，除党中央、国务院以及省委、省政府另有规定外，其他专项拨款一律不得要求县乡政府进行配套。

（二）完善县（市、区）对乡镇的财政管理体制。各地要合理界定乡镇的事权与财权，明确乡镇的支出责任，进一步改革和完善县（市、区）对乡镇的财政管理体制。县级人民政府要根据经济发展状况及一二三次产业对财政收入的贡献程度对乡（镇）分别实行完善的分税制财政管理体制或实行“乡财乡用县管”方式。实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变。改革的主要内容是：预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网。各地要在2008年基本完成乡财县管财政管理方式改革工作。

（三）进一步加大对县、乡公共支出领域的财政投入。要按照“财力向下倾斜，缺口留在县上”的原则，县级财政要调整财政支出结构，从财力上确保乡镇基层政权运转需要，加大对农村公共基础设施、社会事业发展、城乡社会保障和农民生活环境改善等公共领域的投入力度，要体现财政支出向公共服务倾斜，财力向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

三、加大转移支付力度，建立县级财政最低财力保障机制

建立县级财政最低财力保障机制，缓解县乡财政困难。凡县级财力不能保证最低基本支出需要的，其财力缺口由省、市（州）财政根据县级自身努力程度逐步予以弥补。省财政要进一步加大转移支付力度，逐步扩大转移支付保障范围。市（州）财政也要安排部分资金用于加大对所属财政困难县（市、区）的财力转移支付力度。通过各级财政的共同努力，力争到2007年末全面解决财政困难县基本支出需求财力缺口问题。在此基础上逐步提高财政困难县乡的财力水平和公共服务水平，逐步缩小地区间财力差距，促进城乡经济社会协调发展。

四、完善省对市（州）县激励约束机制，提高财政管理水平

结合中央“三奖一补”政策，按照落实科学发展观和全面构建社会主义和谐社会的总体要求进一步完善省对市（州）、县（市、区）财政激励约束考核办法。一是拓展考核范围。在已经将政法经费保障情况、农村义务教育经费保障情况、县乡公共卫生经费保障情况、城市低保和农村五保供养经费保障情况以及县乡政府化解债务情况等纳入财政激励约束考核范围的基础上，逐步将农村公共保障情况特别是村社干部误工补贴、村办公经费保障情况纳入考核范围，切实强化县乡财政公共保障职能。二是优化考核指标设计。省财政将根据财政改革和管理的需要适时调整和优化现行的考核指标，加强对县级财政税收收入努力程度的考核，进一步强化市级财政对下的帮扶责任。三是增加专项激励性财力补助。在目前对精简机构和财政供养人员以及产粮大县给予财力补助的基础上加大化解县乡政府债务的激励性财力补助力度。市（州）、县（市、区）也要相应建立财政激励约束机制，提高县乡财政管理水平。

五、强化上级财政对下级财政的监督管理，规范财政运行

（一）加强省财政对县级财政运行的监管。为更加全面、准确地掌握县级财政运行的真实情况，更好地帮助和指导县级财政提高理财水平，省财政将严格按照四川省财政厅《关于印发省对市（州）、县财政运行监督管理实施办法（试行）的通知》（川财预［2005］109号）切实加强对县级财政运行情况的监督管理，规范县级财政预算编制和预算执行，保障政权机构正常运转，保证各项财政改革稳步推进，督促落实市（州）管县帮县的责任。

（二）加强县级财政对乡镇财政运行的监督。严格乡镇支出管理制度，根据乡镇收支规模和实际情况明确乡镇支出范围，依据省财政计算确定的县乡财政公用经费支出保障标准逐步分类制定乡镇的公用经费定额，完善财务审批程序，严格控制费用开支。积极推行乡镇财政政务公开制度，提高乡镇财政依法理财、民主理财、科学理财的水平。加强财政“三农”资金管理，确保党和国家惠农政策落到实处。加强乡村债务管理，坚决制止发生新债，采取切实有效措施化解旧债。

（三）加强乡镇财政对村级财务的监管。按照“村财民理乡监管”的要求，乡镇财政要建立对村级资金的监管机制，帮助村级建立健全各项财务管理制度，加强债权债务管理，实行财务公开，确保财政安排的村干部补贴、村办公经费以及五保户供养等补助资金及时足额到位，确保村级基层组织的正常运转。

关于做好控制和化解

乡村债务工作的意见

农村税费改革以来，各地按照省委、省政府的要求积极稳妥地开展清理化解乡村债务工作，取得了一定成效。由于我省乡村债务量大、面广、成因复杂，化解工作进展缓慢，化债形势依然严峻，已成为当前农村工作中的一个难点问题。一些地方债务底数不清，责任不明确；一些地方新债不断发生，屡禁不止；一些地方化债主动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效化解乡村债务的办法。沉重的乡村债务影响了农村基层政权组织的正常运转，制约了农村经济社会事业的健康发展并成为诱发农民负担反弹的严重隐患。根据《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发［2006］86号）精神，为有效控制和化解我省乡村债务，推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进社会主义新农村建设，现就做好控制和化解乡村债务工作提出以下意见。

一、进一步清理核实，锁定乡村债务数额

各地要按照“摸清底数，严格审核，明确责任，分类处理”的原则和要求，对截至2006年12月31日以前形成的债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务尤其是举办农村义务教育形成的债务，在过去已经清理统计的基础上进一步全面核实，分类管理。地方各级人民政府要采取切实可行的债权保全措施严厉制止和打击逃废债务行为，切实维护债权人的合法权益。

财政、审计、农业、监察、金融、教育、税务等相关部门要结合清理和规范乡村财政财务对乡村债务进行认真审核，逐项核实认定，核销虚假债务，锁定债务数额。明确债务偿还的责任并落实到单位或个人，同时采取有针对性的化解措施和办法分类处理，逐步化解。

要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制，实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取切实有效的控制措施。

二、严格执行政策，坚决制止发生新的乡村债务

各地、各有关部门要按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发［2005］39号）和《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于进一步加强债务管理制止发生新的乡村债务的通知》（川委办［2005］42号）要求，坚决纠正乡镇经济管理中的8种不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。要贯彻“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违纪违法行为。省农村综合改革领导小组要组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等相关部门对各地贯彻落实情况进行专项检查。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任并予公开曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。

各地推进社会主义新农村建设必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行。新农村建设各项工作要求都要符合当地实际，不能强求一律，不能盲目攀比，不得提不切实际的目标，更不得搞“政绩工程”和“形象工程”，严防产生新的乡村债务。各地、各部门在安排农村公共基础设施建设项目时应充分考虑乡村的承受能力和当地农民的收入水平，不得违背农民意愿，不得让乡村负债搞建设，更不能搞集资摊派加重农民负担。

2005年、2006年新增乡村债务的地区要对新增乡村债务情况进行全面检查，认真查找存在的问题，提出具体规划和解决措施并将检查、整改情况报省财政厅，同时将村级债务检查、整改情况报省农业厅。

三、突出重点，因地制宜地确定化解乡村债务范围和顺序

各地要从农民群众最关心、利益最直接、矛盾最集中的涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。

各地要结合本地实际总结经验、完善政策，扩大化解乡村债务的范围，有条件的地方要全面推进化解乡村债务工作。财政、教育、农业等部门要积极探索并制订化解农村义务教育等公益事业债务的具体办法。

四、完善地方财政管理体制，增收节支偿还政府债务

各地要按照“财力向下倾斜，缺口留在县以上”的原则进一步完善地方财政管理体制，提高乡村两级财力保障水平。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇要积极稳妥推行“乡财县管”财政管理方式改革。各地要加大对困难县的转移支付力度，缓解县乡财政困难，从财力上确保乡村两级基层组织正常运转需要，避免乡村因经费不足而举借债务。加大对乡镇财政收入的监督管理，规范乡镇财政预算管理，强化预算约束。要进一步调整财政支出结构，加大对农村基础设施投入。建立起“以县为主”的村级经费保障机制，对村社干部误工补贴和村办公经费补助标准等要按规定予以保障和落实并逐步提高补助水平，切实提高乡村保障能力，确保村级组织正常运转。

各级人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方可以从新增财政收入和转移支付补助增量中安排一定比例的资金用于偿还农村义务教育负债和其他应优先化解的乡镇债务。各级人民政府在财力许可的情况下应逐步建立政府偿债准备金制度。对化解乡村债务工作做得好、取得实效的，省财政将按当年化解债务额的一定比例给予激励性财力补助。同时将各地债务增减变化情况纳入省对市（州）、县财政激励约束考核范围。市（州）、县也要进一步建立和完善相应的偿债激励约束机制，加大化解债务考核权重，突出化债激励重点，增强消减债务意识，充分调动县乡政府化债的积极性，对增加财政收入、减少债务成效突出的乡村给予奖励，支持基层推进化债工作。

加强乡镇财政管理，严格控制不合理支出，促进乡镇增收节支偿还债务。规范乡镇财政收支行为，强化财政资金的监管，将财政性资金全部纳入预算管理。完善县、乡政府采购制度和乡镇政府公共投资的监督管理制度，严格控制不合理支出。

五、加强村级财务管理，规范村级收支行为

建立村级资产台账，加强村级资产管理，严防村级资产流失。有条件的地方要在坚持资金所有权、使用权不变的前提下进一步规范村级会计委托代理制，建立健全村级财务管理制度。完善财务公开制度，确保村级民主理财制度落到实处。按照“以收定支、量入为出”的原则做好村级财务年度预决算并及时张榜公布，接受群众监督。固定资产、资源性资产的处置、拍卖、发包等重大财务事项必须经本集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议讨论通过。完善村民议事规则，规范村级行为。兴办村内公益事业要严格执行“一事一议”的有关规定，经村民大会或村民代表会议讨论通过。切实落实取消村级招待费有关规定，健全村级财务审计制度，防止出现村级债务前清后欠的问题。

六、推进乡镇政府职能转变，为化解乡村债务创造良好环境

积极稳妥地推进乡镇机构改革，按照精简、效能的原则切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。严格编制管理，严格控制财政供养人员，不得超编进人，坚决清退临时人员，切实制止借债养人。积极推行乡镇人员编制实名制管理，坚决杜绝“吃空饷”现象，减轻不合理的财政负担。努力促进农村经济发展，增强乡镇政府对农业农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断扩大乡村债务清偿能力。在乡村行政区划调整过程中做好乡镇撤并、村组合并工作中原乡村债务的清算、移交、处置等工作。

七、明确责任，加强对清理化解乡村债务工作的领导

清理化解乡村债务是全面推进农村综合改革、促进社会主义新农村建设的一项重要任务。各级人民政府要切实加强对清理化解乡村债务工作的领导，建立完善工作机制，有计划、有步骤地开展化解乡村债务工作。

建立领导责任制和部门分工负责制。党政主要负责同志要亲自抓、负总责，经常过问，加强协调。要将化解旧债、制止新债列入对县乡政府政绩考核内容。财政、审计、农业、监察、金融、教育、税务、人事等部门要明确要求，落实责任，密切配合，确保控制和化解乡村债务工作落到实处。建立全省乡村债务通报制度，对当年新增乡镇政府性债务和村级债务的县（市、区）进行通报。严格依法行政，严肃纪律，规范化债行为，防止国家和集体资产流失，对虚报、多报债务等行为，发现一起，查处一起。注意掌握政策界限，慎重处理好各方面的矛盾和问题。制度不完善的，要抓紧健全制度；违反财经纪律的，要及时查处；违法犯罪的，要移交司法机关处理。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。要建立定期向同级人民代表大会报告债务管理有关情况的制度。各地、各有关部门要加强指导监督，及时总结清理化解乡村债务的经验和做法，建立乡村债务管理制度；深入研究化解乡村债务工作中出现的新情况，及时解决新问题，避免引发新的矛盾；进一步探索清理化解乡村债务的有效措施，不断完善有关政策，确保清理化解乡村债务工作顺利进行，确保农村社会稳定。