四川省人民政府

关于改革完善省对下转移

支付制度的意见

川府发〔2015〕35号        2015年7月3日　

各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，有关单位：

　　财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。按照新修订的预算法和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）要求，现结合我省实际就改革完善省对下转移支付制度提出如下意见。

　　一、改革完善省对下转移支付制度的必要性

　　自2000年我省调整省与市（州）财政管理体制以来，已逐步建立起符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。转移支付规模不断扩大，较好地促进了地区间基本公共服务均等化，推动了省委、省政府重大决策部署贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比，现行省对下转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显，主要表现在：受政府间事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付规模和占比需要进一步增加，均等化功能有待强化；专项转移支付涉及领域过宽，部分项目设置不够规范、资金投向不够集中、分配使用不够科学；转移支付信息不够公开透明，绩效评价制度有待完善。对上述问题，有必要通过深化改革和完善制度，尽快加以解决。

　　二、基本思路

　　（一）指导思想。全面落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省委十届四次、五次全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府的决策部署以及新修订的预算法有关规定，围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，有效增强政府调控能力，切实提高财政支出绩效，充分发挥省级和市县两个积极性，促进经济社会持续健康发展。

　　（二）总体要求。

　　1.加强顶层设计，分步组织实施。坚持问题导向，按照中央安排部署，做好顶层设计，使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接，增强改革的整体性和系统性。充分考虑实际情况，逐步推进转移支付制度改革，先行解决突出紧迫问题和各级、各有关部门认识比较一致的问题。

　　2.合理划分事权，明确支出责任。在中央合理划分中央与地方事权的基础上，结合转变政府职能要求和我省实际，合理划分省与市县事权，强化省级在宏观调控、推进基本公共服务均等化、推动建立全省统一市场等方面的职责，强化市县在正常运转保障、民生改善和区域内基础设施建设、产业发展等方面的职责，建立事权与支出责任相适应的制度。

　　3.清理整合规范，增强调控能力。在完善一般性转移支付制度的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，稳步推进定向财力管理改革，增强市县调控能力。对省委、省政府确定的重点事项，属于市县主体责任的，省级通过专项转移支付予以支持。

　　4.市场调节为主，促进公平竞争。妥善处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域专项转移支付，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境。

　　5.规范资金管理，提高资金效率。及时修订完善资金管理办法，严格转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等，加快转移支付资金拨付，减少资金结转结余，提高资金使用效率。

　　三、优化转移支付结构

　　合理划分省和市县事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由市县政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于省级事权的，由省级全额承担支出责任，原则上通过省本级支出安排，由省级直接实施。属于省和市县共同事权的，由省和市县共同分担支出责任，包括省与市县共同承担支出责任的民生政策，省政府承担相应支出责任的全省性重大基础设施项目和事关全省大局的产业发展项目，省级分担部分通过专项转移支付委托市县实施。属于市县事权的，由市县承担支出责任，省级主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

　　四、完善一般性转移支付制度

　　（一）清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于省级委托事权或省和市县共同事权的项目转列专项转移支付，属于市县事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。

　　（二）完善一般性转移支付增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，重点增加对革命老区、民族地区、边远地区和贫困地区的转移支付。中央、省出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

　　（三）加强一般性转移支付管理。一般性转移支付采取因素法进行分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的公式计算后下达市县。完善均衡性转移支付“分类测算、分层保障”办法，根据市县在基本支出、民生保障、促进发展3个层次的需求缺口分别予以测算，帮助市县补足基本支出缺口，提高民生保障水平，提升促进发展能力。在均衡性转移支付测算中，充分考虑老少边穷地区实际情况，真实反映支出成本差异。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进地区间基本公共服务均等化。健全激励约束机制，引导市县将一般性转移支付资金投入到民生等中央和省委、省政府确定的重点领域。

　　五、从严控制专项转移支付

　　（一）清理整合专项转移支付。清理整合要充分考虑公共服务提供的有效性、受益范围的外部性、信息获取的及时性和便利性，以及市县自主性、积极性等因素。取消执行到期、功能模糊、绩效不高的专项转移支付；归并用途趋同、投向重复、规模较小的专项转移支付。属于省级委托事权的项目，可由省级直接实施的，原则上调整列入省本级支出。属于市县事权的项目，划入一般性转移支付。确需保留的省与市县共同事权项目，以及少量的省级委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目，要建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项转移支付数量。对完全属于市县支出责任的机构运行经费及一般性工作经费、市县自行出台的民生政策、自行规划的基础设施建设和产业发展项目等，省级不得安排专项转移支付。加快形成“投向集中、重点突出、控制有力、结构优化、分配科学、管理有序”的专项转移支付管理格局。

　　（二）取消部分竞争性领域专项转移支付。凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项转移支付应坚决取消；对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项转移支付，应明确执行期限，并在后期逐步退出，到期取消。

　　（三）逐步改变以收定支专项管理办法。按照中央统一部署，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

　　（四）严格控制新设专项转移支付。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项转移支付应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门、职责分工和执行期限。

　　（五）规范专项转移支付资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。不得变相增设专项转移支付，对一个专项转移支付有多个资金管理办法的，要进行整合归并；对一个专项转移支付有多个支出方向的，要进行支出方向优化，不能简单捏合。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中予以明确。

　　六、规范专项转移支付分配和使用

　　（一）规范资金分配。专项转移支付应当分地区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。对用于国家、省级重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势、属于引导类的项目，应严格控制、规范管理，并主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达市县，同时，指导其制定资金管理办法实施细则，做到既要调动市县积极性，又要保证项目顺利实施。对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。

　　（二）取消市县资金配套要求。除按规定应当由省级和市县共同承担的事项外，省级在安排专项转移支付时，不得要求市县政府承担配套资金。由省级和市县共同承担支出责任的事项，依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上，根据各地财政状况，同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。对属于市县支出责任但省级需统筹引导发展的跨区域基础设施建设项目和产业发展项目，省级可安排必要的专项转移支付，选取部分有示范和带动作用的重大项目予以帮助支持，但原则上不直接分配到具体项目和单位。

　　（三）探索实行基金管理等市场化运作模式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。基金可以采取省级直接设立的方式，也可以采取省级安排专项转移支付支持市县设立的方式；可以新设基金，也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。基金设立应报经同级人民政府批准，应有章程、目标、期限及指定投资领域，委托市场化运作的专业团队管理，重在引导、培育和发展市场，鼓励创新创业。基金应设定规模上限，达到上限时，根据政策评估决定是否进一步增资。少数不适合实行基金管理模式的，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

　　（四）严格资金使用。除中央委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。

　　七、完善定向财力管理模式

　　按照国务院转变政府职能的要求，为进一步推进简政放权，提升转移支付资金使用绩效，对具有特定政策目标和地域管理信息优势、适合市县统筹决策、适用因素测算分配的转移支付实行定向财力管理模式，采取“明确方向、额度下达、项目备案、绩效挂钩”的模式组织实施，赋予市县项目决策权和资金管理权，充分调动市县积极性，增强市县财政统筹能力。

　　（一）明确方向。围绕省委、省政府决策部署，省级财政部门和主管部门根据相关政策规定和经济社会发展目标等研究确定转移支付使用方向。

　　（二）额度下达。转移支付一般采用因素法分配，省级财政部门会同主管部门按照公平公正、规范透明的要求，选取客观因素测算下达转移支付资金额度。

　　（三）项目备案。市县在转移支付资金额度下达后，在规定方向内结合自身实际自主确定项目，并向省级财政部门和主管部门备案。省级财政部门会同主管部门根据备案项目下达资金预算。

　　（四）绩效挂钩。省级财政部门会同主管部门研究建立以项目决策、资金管理、项目完成、项目效果为主要内容的定向财力转移支付绩效评价指标体系，定期组织开展绩效评价，评价结果作为次年转移支付资金分配依据。

　　八、加强转移支付预算及统计管理

　　（一）及时下达预算。加强与市县预算管理的衔接，省级应当将对市县的转移支付预计数提前下达市县，市县应当将其编入本级预算。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，省对市县一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在省人大批准预算后的30日和60日内正式下达。省直部门应做好项目前期准备，及时分配专项预算资金。市县应及时细化落实项目，按规定拨付资金。上级下达的财政转移支付纳入市县政府预算管理，按规定向同级人大或其常委会报告。

　　（二）推进信息公开。省对市县转移支付预算安排及执行情况在省人大批准后20日内由财政厅向社会公开，并对重要事项作出说明。主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等。

　　（三）加强预算统筹力度。加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度，政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

　　（四）将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。大幅度增加一般性转移支付后，省级财政对相关重点领域的直接投入相应减少。由于省对市县税收返还和转移支付最终形成地方财政支出，为满足统计需要，可将其按市县财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。

　　九、调整优化基建投资专项预算管理

　　在保持省预算内基建投资合理规模的基础上，划清省预算内基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，明确省预算内基建投资的支持范围和方向，合理划定主管部门职责权限，优化省预算内基建投资支出结构。逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，探索采取基金管理等市场化运作模式，规范投资安排管理。省预算内基建投资主要安排用于公益性和对全省经济社会发展有重大影响的全局性、基础性、战略性项目建设；逐步取消对市县的小、散投资补助，确需保留的投资补助事项应采取定向财力管理模式实施。

　　十、实施转移支付绩效评价

　　（一）完善评价制度。建立健全转移支付绩效评价制度办法，科学设置一般性转移支付和专项转移支付绩效评价指标体系，加强转移支付绩效目标管理，规范绩效评价程序、方法和标准，提高绩效评价质量和深度。

　　（二）实施联动评价。省级财政负责对市县使用的转移支付资金实施绩效评价，市（州）负责对所辖县〔市、区,扩权试点县（市）除外〕使用的转移支付资金实施绩效评价，市县负责对本级使用的转移支付资金进行自评，发挥省、市、县三级整体联动评价效应。

　　（三）强化第三方评价。通过政府购买服务方式，加强和规范第三方社会专业力量参与转移支付绩效评价，着力提高绩效评价结果的客观性和准确性，确保如实反映转移支付资金使用绩效。

　　（四）充分应用评价结果。将绩效评价结果同预算安排有机结合，作为转移支付分配的重要依据。各地要认真对照评价结果进行核查整改，切实提高转移支付管理水平和使用绩效，积极试点公开转移支付绩效评价结果，并适时扩大公开范围。

　　十一、加强组织保障

　　改革和完善省对市县转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各地、各部门要高度重视，加强组织领导，确保相关改革工作顺利推进。要提高认识，把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来。要加强沟通，凝聚各方共识，形成改革合力。要周密部署，加强督查，抓好落实，对违反预算法等法律法规规定的，严肃追究责任。各地、各部门要根据本意见要求，结合本地、本部门实际优化调整制度机制，制定完善配套措施，主动作为、勇于担当，积极研究解决工作中遇到的新情况、新问题。财政厅要按照财政部有关规定，会同有关部门及时总结经验，加强宣传引导，推动本意见确定的各项政策措施贯彻落实。