四川省人民政府办公厅关于

印发《四川省“十一五”就业

和社会保障规划》的通知

川办发［2007］22号       二○○七年二月二日

《四川省“十一五”就业和社会保障规划》已经省政府同意，现予印发，请认真组织实施。

四川省“十一五”就业和社会保障规划

“十五”时期我省国民经济持续快速健康发展，就业总量不断增加，社会保障体系继续完善。进一步扩大就业，完善社会保障体系，对于贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，构建和谐四川，促进全省经济发展和社会稳定具有十分重要的意义。本规划根据《四川省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制，明确了未来5年的指导思想、目标任务、重点领域和主要措施，是指导我省“十一五”期间就业和社会保障的纲领性文件。

一、“十五”的主要成就和“十一五”面临的形势

（一）“十五”的主要成就。

1．就业规模不断扩大。“十五”期末全省城乡就业人员4702万人，比“九五”期末增加43.6万人。其中城镇就业人员1228.9万人。全省有1637.3万农村富余劳动力转移就业，比“九五”期末增加437.3万人，增长36.4%。“十五”期间全省共帮助151.2万城镇下岗失业人员实现再就业，36万普通高校毕业生实现就业。全省城镇登记失业率控制在5%以内。

2．就业结构继续改善。三次产业的就业结构由“九五”期末的56.7∶18.7∶24.6调整为“十五”期末的51.5∶19.7∶28.8。国有经济单位职工由371.7万人减少到301万人，城镇集体经济单位职工由69.7万人减少到约40.5万人，个体私营经济吸纳的就业人员由686.1万人增加到766.1万人。城镇就业人员逐年增加，乡村就业人员呈减少趋势。

3．以市场为导向的就业机制初步形成。就业体制改革继续深化，劳动力市场建设明显加强，适应市场需求的就业方式日趋多样化。开始构建以市场为导向的职业技能培训体系。“十五”期末全省灵活就业人员达到210.3万人，比“九五”期末增加36.9万人。非公有制经济成为吸纳就业的重要渠道。

4．社会保障制度逐步健全。初步建立起多层次养老、医疗保险体系，基本实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。发布了贯彻落实《工伤保险条例》的实施意见和配套政策，加强了对包括农民工在内的劳动者人身安全保护。全面建立了城市居民最低生活保障制度，农村居民最低生活保障制度初步建立。新型农村合作医疗制度的试点逐步展开，逐步建立城乡医疗救助制度。有效实施了灾害紧急救助，初步形成了社会捐助服务网络。

5．社会保障覆盖人数继续增加。从2001年到2005年，全省城镇职工基本养老保险参保人数由509.4万人增加到562.4万人，基本医疗保险参保人数由437.6万人增加到646.4万人，工伤保险参保人数由179.3万人增加到270.5万人。生育保险参保人数由178.1万人增加到212.5万人。城市居民最低生活保障制度基本实现了动态管理下的应保尽保，城市低保对象由101.3万人增加到158.5万人，全省人均补差水平提高到61.6元。农村最低生活保障对象明显增加，“五保”供养对象全部纳入了供养。

（二）“十一五”面临的主要问题和挑战。

1．劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾仍将十分突出。“十一五”期间我省劳动力供大于求的局面难以得到有效改善，就业形势将更加严峻。预计到2010年我省劳动力资源总量将达到6280万人，劳动力需求总量达到4876万人，劳动力供求缺口仍然很大。城镇新增劳动力就业与下岗失业人员再就业问题交织，农村富余劳动力需要转移数量增多，城镇面临更大的就业压力。从结构性矛盾看，困难地区、行业和群体失业问题严重，多数下岗失业人员和农村富余劳动力职业技能较低，新兴产业、行业所需高技能劳动力短缺。普通高校毕业生5年内总数预计达到135.5万人，比“十五”期间增加90.5万多人，形成新的就业压力。

2．农村富余劳动力转移就业仍面临诸多问题。城乡劳动力市场分割，严重阻碍了农村劳动力向非农产业转移就业。农村劳动力转移就业总体上仍处于粗放型阶段。国内外劳务市场竞争加剧，我省劳务输出增长难度加大。农村劳动力向城市转移就业的制度性障碍仍然存在。农村二、三产业发展迟缓，直接影响了农村劳动力就地向非农产业转移，农村劳动力转移就业服务体系建设滞后。

3．就业和社会保障服务设施建设严重滞后。职业技能培训场地小，设施落后，层次较低，创业培训力量弱，远远不能满足培训数量和质量的需求，严重阻碍了劳动力素质的提高和劳务品牌的培育。劳务信息网络纵向和横向联结程度不高，许多乡镇、社区仍然靠人工传递，劳务供求信息难以及时共享。一些地方就业服务设施建设缺乏合理规划，存在重复建设的情况，使用效率不高。农村“五保”对象集中供养率偏低，现有的敬老院规模偏小、设施陈旧。最低生活保障信息化建设与要求有较大差距。劳动保障基层平台建设尚未完成，已建的绝大部分未实现信息联网。

4．社会保险制度亟待进一步完善。“十一五”期间基本养老保险基金的支付压力增大，企业与机关事业单位退休人员养老保险水平差距逐步拉大。特殊困难群体的医疗保障落实难度大。工伤、生育保险参保人员少，基金征缴难。农民工和被征地农民的社会保险问题更加突出，现行农村社会保险政策与经济社会发展要求不相适应的矛盾增大。老年服务体系建设不能满足老年人口大量增加的需要。

5．社会救助体系不健全。城乡医疗救助制度建设虽开始起步，但覆盖面和救助标准偏低。教育和住房援助等社会救助制度很不健全。基础设施建设严重滞后，福利院、敬老院等服务设施及设备不能满足服务对象的基本需求。农村最低生活保障制度惠及人员较少，补偿标准较低。救灾应急能力不足，救灾工作管理手段亟待完善。

（三）“十一五”的有利条件。

1．党中央提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略任务，对就业和社会保障工作提出了更高的要求。就业是民生之本，社会保障事关人民群众的基本生活需求，做好就业和社会保障工作是贯彻落实科学发展观的关键内容之一，也是体现社会主义和谐社会所要求的公平正义和安定有序的重要内容。这就要求更加高度重视就业和社会保障工作，采取更为积极有力的促进措施。

2．“十一五”期间四川将进入新的发展阶段。工业化由初期进入中期，将使工业创造更多的就业岗位，有力促进以第一、二产业的发展为基础的服务业发展。城镇化步伐加快，将增大城镇就业容量，使更多的进城务工人员被纳入城镇社会保障体系。随着国家不断加大对成渝地区的开发和建设力度，四川在西部大开发中的战略地位进一步提升，为扩大就业和社会保障建设带来新的机遇。

3．市场机制已在劳动力资源配置中发挥基础性作用。企业作为劳动力市场用人主体、劳动者作为供给主体的地位基本确立。为劳动者自主就业、市场调节就业打下了较好的基础。劳动力市场规模化、规范化、制度化建设进一步加强，将有力地促进就业的供需衔接。进一步扶持非公有制经济发展和鼓励灵活就业的各项政策措施，有利于拓宽就业渠道，提供更多的就业机会。

4．社会保障体系逐步完善。“十五”期间我省不仅加强了社会救助制度、社会保险制度、社会福利制度的建设，逐步健全保障项目，而且继续深化社会保障制度改革，为加快社会保障体系建设奠定了较好的基础。随着我省经济在“十一五”期间继续保持快速健康协调发展，将为推进社会保障建设提供更好的物质基础。

5．社会成员的就业和社会保障观念进一步发生转变，市场意识和对改革的承受能力普遍得到增强。劳动者由过去等政府安置就业转向重视通过市场信息寻求就业。农村劳动者开始重视参加职业技能培训。城乡居民的收入普遍得到了明显提高，社会保障制度进一步落实，抗风险能力进一步增强。非公有制经济组织和灵活就业人员参加社会保险的人数逐步增加。

二、“十一五”期间的指导方针和主要目标

（一）指导方针。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会的要求为总目标，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持改革与发展并重，实行就业优先的发展战略，把促进经济快速增长和增加就业机会并列为地方经济发展的两大主要目标，采取更加积极的扩大就业措施，推动建立经济增长与扩大就业共进的发展模式，加快完善社会保障体系，加强社会保障制度建设，扩大社会保障覆盖范围，促进经济发展和社会稳定。

（二）主要目标。继续保持城镇就业总量有较大增加，努力抑制城镇登记失业率上升，大力促进农村劳动力向非农产业转移就业，进一步改善就业结构，大幅度提升劳动者素质，逐步形成城乡统筹的新型就业体制。“十一五”期间全省新增城镇就业人员260万人，将城镇登记失业率控制在5%以内；农村劳动力转移就业在改善就业环境、提高就业质量的基础上稳步增长，“十一五”期间新增转移就业人数达到362.7万人以上，“十一五”期末转移就业的总数达到2000万人以上；普通高校毕业生就业人数明显增加，就业率高于当年全国平均水平；三次产业的就业结构大致调整为46.7∶21.7∶31.6。

基本建立适合于全体城镇就业人员的社会保险制度。“十一五”期末城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险的参保人数分别达到600万人、400万人、1000万人。城镇以非公有制经济组织、灵活就业人员、农民工以及被征地农民为重点扩大社会保障面。全面建立与农村经济发展水平和各方面承受能力相适应的农村居民最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。“十一五”期末新型农村合作医疗制度基本覆盖全省农村居民。建立健全城乡医疗救助制度和其他社会救济、援助制度。

三、“十一五”期间的主要任务和重点建设领域

（一）主要任务。

1．保持就业规模稳定增长，改善就业质量。突出就业目标，实行就业优先战略，构建经济增长与扩大就业的良性互动机制，努力提高城乡居民收入水平。保持较快的经济增长速度，大力创造新的就业机会。把加强就业服务体系建设放到更加突出的位置，加大对就业服务基础设施及设备的投入力度。拓宽就业渠道，积极推行灵活多样的就业形式，鼓励劳动者自谋职业和自主创业。进一步调整产业结构和所有制结构，促进就业结构优化。

2．基本建立城乡统一的劳动力市场，完善市场导向的就业机制。进一步推进就业体制改革，清除劳动力合理流动的制度性障碍，从根本上打破城乡劳动力市场的二元结构和体制分割，努力建立公平竞争的就业制度，基本形成城乡统一的劳动力市场。完善以劳动者自主就业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的就业机制。

3．扩大社会保障覆盖面。不断增加社会保险参保人数，明显提高社会保险覆盖率。进一步将非公有制企业、灵活就业人员、被征地农民纳入社会保障覆盖范围。全面建立起覆盖城乡的新型社会救助体系，尤其要扩大农村最低生活保障制度、城乡医疗救助制度受益面，逐步提高补差、救助标准。切实解决农民工的社会保障问题，不断提高参保率。

4．推进城乡社会保障协调发展。继续发展城镇社会保障事业，更加重视农村社会保障建设，努力缩小城乡社会保障差距。适度加大对农村社会保障建设的投入比例，加快制度创新，加大政策完善力度。加强社会保障服务体系建设。逐步推进城乡社会保障的衔接。

（二）重点建设领域。

1．四川省农村富余劳动力转移就业劳务品牌培训工程。“十一五”期间劳务市场将进入品牌竞争时代，品牌效应关系市场份额，影响劳务经济发展后劲。我省劳务品牌的培育尚处于起步阶段，应抓紧建设。建设目标：建成后每年培训一批达到中、高级水平的“川妹子”、“川建工”、“川厨师”、“川保安”，按照目前劳务品牌1∶50的带动效应，可以大量增加我省农村富余劳动力转移就业的人数。建设内容：以省政府命名的省级劳务培训基地和四川华西民工救助中心资中办事处为骨干，进行校舍改造、实训场地建设、电训教育完善、机械设备添置等为主要内容的农村富余劳动力转移就业培训体系硬件建设。

2．四川省职业技能实训基地建设项目。国务院明确要求在有条件的地区建设公共实训基地，面向社会开展职业技能操作训练服务。国家有关部门拟在“十一五”期间在全国重点支持建立一批公共实训基地。建设目标：建立布局合理、技能含量较高、面向社会提供技能实训的基地，重点培养高技能人才。建设内容：对一批职业技能实训开展得较好的机构进行改扩建，选择工业较发达的地区新建，购置技能含量较高的设备，面向社会提供公益性实训服务。

3．四川省农民工家庭留守成员综合服务工程。我省农村有大量劳动力常年外出就业，农村留守学生、老人、妇女已达1000多万人。儿童教育、老人赡养、社会治安等问题日益严重，不仅成为突出的社会问题，而且在一定程度上影响了外出就业人员的稳定性。随着转移就业的农村劳动力增多，留守人员的问题将更加突出。建设目标：为农民工家庭留守成员提供生活、学习、生产多方面服务，促进农村社会和谐稳定，消除、缓解农民工的后顾之忧。建设内容：以在现有房屋及设施的基础上进行改扩建为主，以省级劳务开发基地县农民工较多的乡镇为基本单位，建立综合服务体系，为农民工家庭成员提供落实应享政策、子女教育、医疗帮助、农业生产、安全、卫生健康、法律援助等方面的服务。

4．四川省创业促进中心建设项目。自谋职业、自主创业是国家提倡的一种就业途径。一个人成功创业可带动多人创业。但要提高创业的成功率，必须对创业者进行系统的专门培训。全国不少省、市都建立了创业促进中心，取得了好的效果，这也是国际上促进就业普遍采取的一项重要措施。建设目标：将创业促进中心建成劳动者自主创业的培训、创业实验和小企业孵化基地。建成后每年为全省培训一批创业培训教师和大量下岗失业人员、失地无业农民、大学毕业生以及社会各类人员。培训成功率达到80%以上，创业和自谋职业率达到50%以上。建设内容：创业促进中心属新建性质。需要建成创业培训场地、创业实施区、小企业孵化基地。

5．四川省敬老院和城市福利机构建设工程。我省敬老院建设落后于全国平均水平，极大地制约了农村敬老养老事业的发展。“五保”对象入住敬老院集中供养率不到10%，低于全国20%的平均水平。加强敬老院建设势在必行。“十一五”期间利用国有和乡镇闲置资产改扩建及新建一批敬老院并在有条件的地方兴建中心敬老院，改善敬老院的硬件设施，提高管理水平，增加床位数，提高入住率。所需经费主要由市（州）和县（市、区）两级财政负担，省财政对财政困难的市（州）实行以奖代补。

我省现有城市福利机构床位数与国家的要求差距较大，与人口老龄化的状况极不适应，加快发展迫在眉睫。“十一五”期末要在城市基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。新建一批国有社会福利机构，基本完成现有国有福利机构危房改造，为国有社会福利机构配备必要的医疗设备。

6．四川省最低生活保障信息系统建设项目。最低生活保障信息系统建设是加强和规范最低生活保障制度的迫切需要，是提高最低生活保障工作质量和效率的根本途径，是加强动态监测与调控的重要手段，是规范和优化业务流程的基本措施。但我省最低生活保障管理部门中无计算机和配置不达标的县（市、区）以及乡镇、街道分别占总数的55.8%、68.9%。建设目标：完成最低生活保障信息系统标准规范体系地方化建设；依托各级电子政务网和公网，基本建立国家、省、市、县互联的网络系统，部署统一开发的最低生活保障应用系统并完成本地化工作；建立健全信息系统的安全保障体系；做好试点示范工程；培养一批基层业务和技术骨干。建设内容：建成省、市、县（市、区）三级最低生活保障业务管理网络系统、数据系统、应用系统、安全系统，进行土建及配套工程建设，配置设备和软件。实现该项业务信息的统一管理，实现对最低生活保障业务的预警和监管。

7．四川省劳动保障信息化工程（金保工程）省本级建设项目。劳动保障信息系统建设是建立和完善社会保障体系、加快劳动力市场“科学化、规范化、现代化”建设的重要内容，是加强基金有效监管、提高宏观决策水平的重要基础工作，是改进劳动保障工作管理方式、提高管理水平和工作效率的有效手段。该项目建成后，可以实现劳动保障业务的全程信息化管理及横向和纵向沟通。劳动者可以方便地查询各地的劳动力市场供求信息，查询劳动保障政策和养老保险、医疗保险基金个人帐户情况。从参保登记到待遇发放，从招工录用到解除终止劳动合同，从登记失业到接受就业服务和政策享受，都可以实现一站式服务。统计报表处理、资金结算、劳动力市场供求分析在这张“大网”中会变得简便易行。

8．四川省劳动保障基层平台建设项目。街道、乡镇、社区劳动保障机构承担着了解掌握相关基本情况、促进政策落实、做好管理服务、发展社区就业实体等方面的重要职责。但劳动保障基层平台建设尚未完成，已建的绝大部分未实现信息联网，为适应新形势的要求，在“十一五”期间需要加强基础设施建设，扩建场地，添置计算机等设备，开发信息系统应用软件。

四、“十一五”期间的主要政策措施

（一）拓宽就业渠道，促进结构优化，提高就业质量。

1．落实就业优先的方针，加强对就业的宏观调控。把扩大就业放到经济社会发展的优先地位，千方百计增加就业机会。继续实行和完善积极的就业政策。建立投资项目就业影响评估制度，将对就业的影响作为决定政府投资项目的一个重要因素和核准社会投资项目的指标之一。进一步调整财政支出结构，健全促进就业的投入机制，增加公共投资中就业服务体系建设的投资比重。建立健全劳动力调查统计制度，及时准确地反映我省城乡劳动力资源、就业和失业人口的总量和结构。建立失业预警制度，当登记失业率达到失业预警线时，立即启动实施失业调控方案，对失业源头进行调控。合理分散失业压力，防止失业过于集中，控制失业人员过快增长，把失业率控制在社会可以承受的范围内。进一步推进劳动保障法制建设，加强对劳动者合法权益的保护。

2．继续推进结构调整，改善就业结构。加大产业结构、所有制结构和企业结构的调整力度，在扩大就业容量的同时优化就业结构。在三次产业协调发展的基础上努力拓展不同产业的就业空间，更加积极地发展劳动密集型产业，大力发挥其促进就业的突出作用。针对第三产业社会需求大和发展前景广的优势，将发展第三产业作为扩大就业的主要途径。继续支持和引导非公有制经济发展，进一步贯彻落实鼓励中小企业发展的政策措施，在投融资、税收、技术服务、市场开发、信息咨询和人员培训等方面加大扶持力度。大力发展产业集群，增加创业和就业机会。以培育劳务品牌为重点，建立一批具有特色的劳务输出基地，提高劳务输出的组织化程度。进一步开拓省外及国际劳务市场，扩大劳务输出规模，提高收入水平。“十一五”期末省外劳务输出达到1000万人以上，境外劳务输出达到3万人以上。继续支持国有大中型企业实行主辅分离、辅业改制，分流安置富余人员。进一步消除就业中的性别歧视，使妇女享有平等的就业机会。

3．完善制度和政策体系，统筹城乡就业。制定统筹城乡就业的战略规划和政策措施，整合和规范政府用于促进就业的各种资金，建立促进就业的长效机制。进一步消除农村劳动力进城务工的制度性和政策性障碍，加快建立城乡劳动者平等的就业制度和城乡统一的劳动力市场，完善就业管理服务组织体系。优化城市结构和城市布局，聚集达到规模经济的有效需求，促进就业容量大的第三产业加快发展，提高城市的就业承载能力。促进县域经济发展，扩大区域内就业。进一步调整农业和农村经济结构，大力发展农村第二、三产业，努力推进农业产业化，增大农村就业容量。加强对困难群众的就业援助，尽快使“零就业”家庭每户有一人以上实现就业。进一步面向社会需求调整高校的学科专业结构，提高高校毕业生的社会适应能力，落实和完善鼓励高校毕业生到基层单位及边远地区就业的政策。继续改善就业和创业环境。

4．健全就业服务体系，提高劳动力资源的配置效率。建立制度化、专业化、社会化的就业服务体系。将应由财政承担的公共就业服务资金列入财政预算，建立稳定的资金来源。制订加强农村劳动力转移就业服务体系建设的专项投资规划。树立以人为本的服务观念，推行“一站式”就业服务。加强就业信息网络建设，加快推进就业服务机构信息计算机联网，促进就业信息共享。运用市场机制继续大力推进中国劳务网农民工跨地区就业远程见工系统项目建设，初步形成由省内市、县、乡（镇）及省外一些地区网点组成的农民工跨地区就业综合服务网络。向符合条件的失业人员及进城求职的农村劳动力提供免费职业介绍。鼓励社会力量开展就业服务，加强职业中介管理。建立就业登记、失业登记与就业服务有机衔接的工作流程，加强对失业人员的动态管理。探索为农民工留在农村的家庭成员提供有效服务。

5．加强职业技能培训，提高劳动者就业能力。加强政府对职业技能培训的引导作用，完善职业技能培训的财政投入机制，加大财政投入力度，加强基础设施和设备建设。加强公共培训体系建设，开放职业技能培训市场，鼓励社会力量和外资参与职业技能培训。整合各类培训资源，创新培训方式，积极发展“订单式”培训，引入招标培训等市场化运作机制，提高培训能力和水平。大力开展农村劳动力转移就业技能培训，积极开展创业培训。加强就业观念教育，引导劳动者正确选择和适应适合自己的岗位。加强在岗人员的就业能力培训，以适应经济结构调整、产业升级换代和科技进步的需求，增强劳动者的可持续就业能力。加强对职业培训的规范管理和市场监督。

（二）进一步完善社会保障制度，健全社会保障体系。

1．积极推进社会保险制度完善和机制创新。基本实现基本养老保险省级统筹，为实现基本养老保险中的基础养老金全国统筹创造条件。按照国家的统一部署积极推进机关事业单位养老保险制度改革。坚持企业职工基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合，逐步做实养老保险个人帐户。继续完善城镇职工基本医疗、工伤、生育和失业保险制度。深化医疗卫生体制改革，加快卫生事业发展，不断满足人民群众的基本医疗需求。增强社会保险基金的统筹调剂能力。适应经济社会发展的水平和需要，探索建立多种形式的农村养老保险制度。大力推行新型农村合作医疗制度，努力提高参合率，在有条件的地方继续探索新型农村合作医疗的新机制。

2．完善城乡社会救助体系。在农村建立起以最低生活保障、“五保”供养、医疗救助和教育救助为重点的社会救助制度，在城市建立起以比较完善的最低生活保障、医疗救助、流浪乞讨人员救助为重点的社会救助制度，实现社会救助由分散、单一的模式向统一、综合的模式转变。到“十一五”期末，在全省建立起覆盖城乡、运转协调、保障有效的新型社会救助体系，有效保障灾民、贫困人口、老年人、残疾人、孤儿和流浪乞讨人员的生活权益。

3．加大资金保障力度。大力调整和优化财政支出结构，完善和创新对社会保障的财政投入政策和支持方式，探索建立与经济增长和财力增长相适应的财政投入稳定增长机制。多渠道筹集社会保障资金。建立预算绩效评价体系，增强财政资金使用效果。进一步加大转移支付力度，在向困难地区倾斜的基础上不断完善转移支付资金的分配办法并建立激励和约束机制，加强资金使用管理和绩效考核。力争财政安排的社会保障方面的支出年均增速保持在9%左右。

4．提高社会保障事业的管理和服务水平。巩固和加强城市街道、社区和乡镇劳动保障工作平台建设，健全服务功能。提高企业退休人员社会化管理率及纳入社区管理的比例。建立健全基层社会救助管理服务网络，建立和完善社会救助信息报送制度和数据库。加强减灾和救灾工作机制建设，切实提高救灾应急反应能力。完善经常性社会捐助工作，加大对慈善事业的支持力度。大力发展社会福利服务，形成以家庭为基础、社区为依托、机构为骨干、多种形式相结合的老年福利服务体系，加快老年公共服务设施和服务网络建设，以应对人口老龄化的趋势。重视保护妇女儿童权益，大力实施《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》。积极发展残疾人事业，切实改善残疾人康复、教育、就业等方面的状况。继续推进劳动保障信息化工程建设，实现社会保障管理服务机构全省联网，基本做到社会保障信息共享。加强新型农村合作医疗信息化建设，建立健全信息网络。