四川省人民政府

关于进一步促进农村信用社

改革发展的意见

川府发［2005］35号　二○○五年十一月三十日

    按照国务院的统一部署，我省自去年以来稳步推进深化农村信用社改革试点工作。各地、各部门认真贯彻落实国务院和省政府关于农村信用社改革的意见，试点工作取得初步成效。农村信用社管理体制逐步理顺，服务“三农”方向进一步明确，资产质量和经营状况明显好转。但必须清醒地看到，农村信用社历史积累的各种问题和潜在风险还未完全得到有效治理，产权制度改革、法人治理、内控制度、机制转换、支农服务等任务还很艰巨，农村金融服务还不能满足“三农”和县域经济发展的需求。

    为进一步促进我省农村信用社（包括农村合作银行，下同）的改革和发展，使之不断降低不良资产，化解历史包袱，提高抗风险能力，增强服务功能，为“三农”和县域经济发展提供更好的金融服务，现提出如下意见，请贯彻实施。

 一、提高认识，统一思想，增强做好农村信用社改革发展的责任感和紧迫感

    我省是农业大省。农村信用社的稳定健康发展事关全省农业发展、农民增收和农村稳定，影响全省城乡经济统筹发展和全面建设小康社会全局。随着社会主义市场经济的发展，广大农村地区、中小企业更需要现代金融服务。目前全省农村信用社储蓄存款、贷款居全省金融机构第二位；在全省大多数县（区、市），农村信用社存贷款规模已居当地金融机构之首，农村信用社已成为“三农”和县域经济发展资金主渠道。各地、各部门要从服务“三农”、全面建设小康社会、构建和谐四川的战略高度认识促进农村信用社改革发展的重大意义，树立支持农村信用社就是支持“三农”和县域经济发展的观念，积极支持农村信用社改革发展，切实做好各项工作。

    当前和今后一个时期农村信用社改革发展的总体任务和目标是：认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，坚持市场化的改革发展方向，以服务农业、农村和农民为宗旨，围绕“推进产业化、全面建小康”的思路，不断改善农村金融服务，加大金融支农力度；理顺农村信用社管理体制，落实行业管理、金融监管、风险防范与加快发展工作责任；改革农村信用社产权制度，完善法人治理，按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则建立健全激励约束机制；落实中央和地方扶持政策，消化农村信用社历史包袱；转换经营机制，增强服务功能，努力把农村信用社办成产权明晰、机制灵活、法人治理结构完善、服务功能健全、管理体制顺畅、充满生机与活力、满足“三农”、中小企业和县域经济发展需要的社区性地方金融机构。

 二、理顺体制，明确职责，加强农村信用社工作

    四川省农村信用社联合社（以下简称省联社）的成立，标志着我省农村信用社新的行业管理体制基本确立。但新体制要规范、有效、顺畅地发挥作用还需进一步健全和完善；要科学、高效地运作，还需在实践中不断地探索。当前各级政府、各有关部门要按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的总体要求理顺体制，明确职责，加强农村信用社工作。

    省政府建立健全一系列的制度、办法加强对全省农村信用社、省联社的领导和管理，实现管理的规范化、科学化、制度化并将实行省联社重大事项报告制度、行业管理目标责任制、风险及大要案件防范责任制，制订产权考核目标。

    省联社是省政府管理全省农村信用社的具体组织形式，经省政府授权承担对全省农村信用社的管理、指导、协调、服务职能；同时又是具有独立企业法人资格的地方性金融机构。省联社要认真贯彻《四川省人民政府办公厅关于四川省信用联社职责及相关事项的通知》（川办函［2005］198号）精神，在省政府领导下，贯彻省政府决策，全面履行行业管理职责，大胆开展工作；严格按照有关法律、法规和行政规章实施对农村信用社的管理与服务工作，尊重农村信用社的独立法人地位和经营管理自主权；其业务活动以为社员社提供服务、促进社员社的发展为宗旨，不得从事对公众存贷款等金融业务。省政府坚持政企业分开原则，不干预省联社职责范围内的工作。

    各级人民政府、各有关部门要积极支持、配合省联社加强农村信用社工作。国务院要求省级人民政府不得把对信用社的管理权下放给地级、县级人民政府，但市（州）县乡政府要大力支持农村信用社的改革发展。地方政府要帮助农村信用社化解历史包袱，督促行政机关、公职人员归还其拖欠的农村信用社贷款，牵头组织协调处置、防范和化解农村信用社金融风险，营造良好信用环境，引导、推动包括农村信用社在内的各家金融机构更好地支持当地经济发展。各级政府和各有关部门要强化服务意识，规范对农村信用社监督检查行为。严禁向农村信用社乱收费和乱摊派，减轻农村信用社不合理负担；严禁超越职权，干预农村信用社正常业务经营活动；严禁违反规定插手农村信用社具体人事安排和建设工程、物资采购、招标等事项。

 三、健全机构，完善制度，全面推进农村信用社健康发展

    省联社要全面承担起对全省农村信用社的管理、指导、协调、服务职能，全面推进我省农村信用社健康发展。要按照我省深化农村信用社改革实施方案的有关内容和省政府的要求，带领全省农村信用社努力实现改革发展的目标。

（一）以实现省政府对全省信用社的有效管理、依法管理为目标，尽快完善省联社组织架构和各项规章制度。按照“新机构、新机制、新气象”的要求，尽快搭建完善省联社理事会、监事会和经营班子，组建完成各市（州）办事处。建立健全各项规章制度，建立健全理事会、监事会、经营管理班子的会议制度、工作制度；建立健全联社对内部各职能部门、各办事处考核、责任追究等制度；建立新的用人机制、合理有效的激励约束等机制。

    按照省委提出的“举旗帜、抓班子、带队伍、促发展”的要求，加强农村信用社各级班子思想作风建设和干部队伍素质建设。下大力气抓好职工教育培训工作，提高职工队伍文化素质和业务水平。按照中央提出的标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的要求，建立健全我省农村信用社系统教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。努力造就一支政治坚定、职工信赖、社员满意、清正廉洁、锐意改革、富有成效的管理队伍。

（二）以争取央行票据的发行与兑现为全省改革阶段的重要任务，努力推进全省信用社增资扩股、不良贷款双降、产权形式改革、法人结构完善、经营机制转换等工作。

1．稳步推进农村信用社产权制度改革。我省农村信用社确定了农村合作银行、以县为单位统一法人和县乡两级法人3种产权改革模式。按照经中国银监会批复的《四川省深化农村信用社改革试点实施方案》和有关要求进一步做好有关工作。一是认真做好龙泉驿农村合作银行改革试点。省联社要按照监管部门市场准入要求，认真指导龙泉驿联社搞好农村合作银行的各项筹建工作，积极创造条件，争取龙泉驿农村合作银行在年底启动申报程序，明年6月底前挂牌开业。二是其他拟实施农村合作银行改革的11家县级联社要认真做好数据测算，全面开展贷款五级分类等工作，为启动农村合作银行申报程序做好前期准备工作。三是抓好统一法人社的组建工作。2002年帐面资能抵债的28家以县为单位统一法人改革的县级联社力争年底前上报筹建方案。

2．进一步完善法人治理结构，着力转换经营机制。按照“自主经营、自我发展、自我约束、自担风险”的要求建立和完善法人治理结构，进一步明确社员代表大会、理事会、监事会和高级管理人员职责，健全议事规则，增加“三会”透明度，形成权责统一、运转协调、有效制衡、行为规范的治理形式和组织制度，探索建立相互协调机制和评价体系。同时以产权制度改革为契机，制定激励有效、约束严格、权责明确、奖惩分明的内控制度。全面改革劳动用工制度，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等制度。逐步形成优胜劣汰、能进能出、能上能下的用工机制。按照公开、公平的原则积极引进人才，有效改善从业人员结构状况。建立和完善薪酬制度，提高以经营效益为中心，加大收入分配的正向激励。以授信管理为核心，完善各项管理制度，确保农村信用社各项职责的落实。

3．继续抓好不良贷款双降和增资扩股工作。降低不良贷款和增资扩股是农村信用社改革的重点和难点，是获得中央政策扶持、化解农村信用社历史包袱的基础性工作。要进一步加大不良贷款清收力度，围绕降风险、增效益、促发展的经营目标，综合运用经济、行政、法律等多种清收手段和措施深入持久地打好不良贷款双降攻坚战。同时继续做好增资扩股工作，进一步清理规范老股金，科学设置投资股、资格股、法人股和自然人股及内部职工股比例，大力吸收农户、个体工商户和各类法人企业投资入股，努力优化股权结构，在规定的时限内达到合规的资本充足率。加强与人行成都分行、四川银监局沟通、协调，争取央行票据发行与兑付早日兑现。

（三）督促农村信用社坚持“三农”方向，改善服务手段，拓展服务领域，增强服务功能，促进城乡经济统筹发展。在指导全省农信社的经营发展中，省联社要深入研究如何既坚持服务“三农”的大方向，又针对各信用社的不同特点而区别对待，分类指导。当前要突出支农重点，创新支农服务。完善农户小额信用贷款和农户联保贷款管理办法，拓宽服务范围，有效解决社区经济中不同层次的资金需求；着力探索动产抵押、仓单质押、权益质押等贷款方式，制订具体操作办法解决农业产业结构调整中大户贷款难的问题；推行最高贷款余额担保抵押办法和依靠中小企业担保公司担保办法，全方位、多层次地支持县域经济发展。严格按照《四川省人民政府办公厅关于进一步规范招投标活动有关问题的通知》（川办函［2005］145号）的规定加快全省农村信用社大额支付系统建设和计算机网络建设，彻底解决制约我省农村信用社发展“瓶颈”问题。

 四、落实措施，强化服务，为农村信用社发展创造良好条件

    当前农村信用社包袱较重，困难较大，制约因素多。各级人民政府、各相关部门要积极创造条件，采取切实可行措施，支持和促进农村信用社的改革和发展。

（一）建立省级农村信用社风险准备金。由省财政厅会同省联社等有关部门按照国家政策、法规和《四川省深化农村信用社改革试点方案》有关精神，坚持多渠道筹措资金的原则，提出风险准备金建立、使用、管理、监督的办法，报省人民政府审定后实施。

（二）妥善解决行政机关、公职人员向农村信用社承贷、担保及私贷公用形成的不良贷款等问题，化解历史包袱。对政府及有关部门贷款，上级人民政府要督促下级人民政府、本级人民政府要督促借款部门制订切实可行的还款计划，落实还款措施，限期归还贷款。对各级人民政府及其部门为企业贷款提供担保而形成不良贷款的，要帮助农村信用社追偿债务；一时难以归还的要采取措施，尽快解除政府及相关部门担保手续，变更为合规合法的抵押或担保手续。对行政事业单位自办企业脱钩改制的借款，各级人民政府要进行协调，由各企业主管部门帮助落实债务人偿债责任和相关手续。对经审计部门核实认定后的私贷公用贷款，应由用款的政府及部门履行还款义务，暂时不能归还的，政府及部门应用有效资产进行抵偿或完善还款协议。

    各级监察部门要积极支持农村信用社的清欠工作。对积欠农村信用社逾期贷款的公职人员要限期偿还；对恶意逃废债的可采取停职、停薪、停岗，不提拔、不调动、不晋级、不加薪、不评先的“三停五不”措施；情节严重的，要给予纪律处分，直至移送司法机关处理。

    切实解决接收农村合作基金会的遗留问题和对已关闭城市信用社的债权问题。对农村合作基金会并入贷款，各级人民政府应严格兑现移交时的承诺并积极帮助农村信用社清收。对贷款难以收回、并入资产移交不清、贷款未换据、政府承诺注入资金未到位等遗留问题，由当地政府核实后采取有效措施予以弥补。对农村信用社在金融性公司和已关闭城市信用社的存款、拆借资金以及其他债权，各级人民政府和人民银行、银监机构要加强督促协调，落实农村信用社的债权，保全农村信用社资产。

    对政府及有关部门与农村信用社之间形成的其他不良资产，政府及有关部门要主动落实、协调、配合，完善手续，积极创造条件帮助解决。

（三）取消对农村信用社的经营限制性政策，帮助拓展优良客户市场。各级人民政府、各有关部门要主动清理和废除对农村信用社在开户、存款、代理业务等方面的限制性政策。除中央政策规定外，各部门不得另行设置在农村信用社开户存款和资金结算的限制性规定。帮助农村信用社信贷资金进入农业产业化、经济强镇建设等重要领域和当地的优质项目，促进农村信用社调整信贷结构，提高资金使用效益。

（四）给予农村信用社税费扶持和必要的资金支持。各地、各有关部门要按照《四川省人民政府办公厅关于农村信用社处置抵贷资产有关税费处理的通知》（川办函［2005］99号）精神切实做好农村信用社税费优惠政策的落实工作。对新成立的省信用联社、农村合作银行、县农村信用合作联社登记等事项，要简化手续，搞好服务。农村信用社缴纳房产税、土地使用税、车船使用税确有困难的，按现行税收管理体制报批，给予减免照顾。对农村信用社机构改革中涉及土地、房产权属的变更，按照《财政部国家税务总局关于企业改制重组若干契税政策的通知》（财税［2003］184号）规定执行；中介服务费按最低限执行。对农村信用社处置基金会并入资产所涉及的税费，继续执行《中国人民银行关于免缴农村信用社接收农村合作基金会财产产权过户税费的通知》（银发［2000］21号），只收取手续费。各级人民政府要继续支持农村信用社的增资扩股工作，积极动员行政区域内自然人、优质企业和其他经营组织向农村信用社入股，帮助农村信用社扩充资本金，完善法人治理结构。对吸股困难的农村信用社，各级人民政府可根据实际情况从资金方面给予必要支持，以推进农村信用社产权制度改革。

（五）支持农村信用社改革发展，改善信用环境。人民银行成都分行要切实做好辖区内农村信用社改革试点资金支持方案的实施与考核工作，推动农村信用社上台阶。根据实际需要，按照规定合理安排再贷款，加强再贷款的管理工作，充分发挥再贷款的政策导向作用。四川银监局要加强对全省农村信用社改革试点工作的指导，加强金融监管，帮助农村信用社做好金融产品的开发、新业务拓展等工作。

    各级人民政府要协调人民银行分支机构、银监机构和有关部门，要联系人民法院、检察机关加强金融生态环境建设，创造良好信用环境。整顿农村金融秩序，帮助农村信用社清收不良贷款，打击逃废债务行为。在企业关停、破产、改组改制中依法维护农村信用社合法权益。各地要继续支持农村信用社开展创建“信用户”、“信用村”和“信用乡（镇）”活动，从政府诚信、企业诚信、个人诚信等方面全面提高本地区的诚信水平；加大对农村信用社改革发展的正面宣传，提高农村信用社的社会信誉；积极引导和支持农业及农村中小企业贷款担保组织的建立、完善，优化农村信用环境。

 五、强化管理，加强协调，防范化解农村信用社金融风险

    防范和化解农村信用社的金融风险是各级人民政府、各有关部门的共同职责。在农村信用社改革发展中，必须始终抓好防范和化解金融风险工作。近年来农村信用社金融风险得到初步控制，但是农村信用社内控制度建设滞后，法人治理不完善，各类案件频繁发生，潜在的金融风险仍未得到有效化解，必须引起高度重视和采取有效措施加以解决。

    省联社要承担起防范和化解全省农村信用社金融风险的主要责任，制定相关的措施与制度，使风险防范与化解工作落到实处。要建立有效的内控制度和风险防范责任制，制订风险处置预案，建立内部风险处置应急机制。在信用社突发性支付风险发生后，省联社要迅速启动相应的风险处置预案和应急处置机制，按程序向有关部门报告，提出处置建议。要督促各高风险信用社制订并落实降低风险的整改措施，指导县联社做好当地信用社的风险防范和处置工作。帮助、指导全省农村信用社把金融风险的防范与化解寓于日常的业务管理工作中；特别是落实在每一笔贷款中，落实在贷款的发放与回收的各个环节。要从制度的建立健全上下功夫，努力化解我省农村信用社的金融风险。

各级银监机构和财务监管部门要针对农村信用社存在的问题和深化农村信用社改革的总体要求，以风险监管为核心内容，以督促法人机构完善法人治理和内部控制制度为重点，以及时高效的现场检查和科学合理的非现场监测为手段，加强农村信用社的有效监管。督促农村信用社按照《商业银行内控指引》和《会计法》的基本要求进一步健全完善内部控制制度；按照不同产权模式选择确立相应的法人治理结构。同时要健全风险评价体系，做好非现场风险监测；改进现场检查方式，进行针对性强的专项检查和全面的序时性检查，力争2—3年对农村信用社法人机构全面检查一次，做到及时发现问题，及时堵塞漏洞，消除隐患。

    各级人民政府要切实担负起“保一方平安”的神圣职责，充分认识金融风险的突发性、联动性、系统性，高度重视金融风险的防范与化解工作。加强金融风险防范、化解与处置工作的领导和协调，建立突发金融事件的应急处置机制。开阔视野，多管齐下，从为农村信用社创造良好金融生态环境、帮助农村信用社化解历史包袱、改善资产质量、增强抗风险能力等方面化解农村信用社金融风险。当前特别要协调有关方面有效遏制信用社案件高发势头。重点突破一批如携款潜逃、监守自盗、入室抢劫、内外勾结诈骗等影响恶劣、仍未破获的大案要案，打击犯罪分子的侥幸心理和嚣张气焰，充分发挥案件查处的警示和威慑作用。同时要结合农村信用社的实际情况，针对金融领域违法犯罪案件暴露出来的苗头性、倾向性问题建立健全有效的联防工作机制，确保全省农村信用社改革发展稳定。