四川省人民政府办公厅

关于深入推进经济发达镇行政管理

体制改革的实施意见

　　

川办发〔2018〕56号

（已失效）

　　

各市（州）人民政府，省政府各部门、各直属机构，有关单位：

　　根据《中共中央办公厅　国务院办公厅印发〈关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见〉的通知》（厅字〔2016〕49号）和《中共四川省委　四川省人民政府关于深化拓展“百镇建设行动”培育创建特色镇的意见》(川委发〔2017〕22号)要求，经省政府同意，现就深入推进我省经济发达镇行政管理体制改革提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会以及省第十一次党代会和省委十一届三次全会精神，认真落实党中央国务院和省委省政府深入推进经济发达镇行政管理体制改革、推动乡村振兴的新部署新要求，以促发展、促治理、促和谐为导向，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，赋予经济发达镇同人口规模和经济社会发展相适应的管理权，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。充分发挥经济发达镇对周边辐射带动作用，不断提升其规划、建设、管理和公共服务标准，促进与毗邻城区融合发展，为构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局，推动城乡区域协调发展，推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

　　（二）基本原则。

　　——坚持改革创新、大胆探索。鼓励支持经济发达镇结合当地发展现状、区位优势、产业基础和资源禀赋等实际，在破解制约发展的重点领域和关键环节开拓创新，实现新突破，着力构建符合区域特点和发展要求的管理体制。

　　——坚持依法行政、提高效能。按照依法行政、权责一致的原则，依法扩大经济发达镇行政管理权限，进一步理顺职责关系，优化组织结构，完善运行机制和公共服务体系，切实提高试点镇政府行政效能。

　　——坚持统筹兼顾、协调发展。统筹推进经济发达镇行政管理体制改革和新型城镇化综合改革，赋予相同的土地、建设、金融扶持政策，形成改革合力。增强经济发达镇可持续发展能力、综合承载能力和辐射带动能力，促进经济发达镇与周边乡镇在功能定位和产业布局等方面的互补发展。

　　——坚持积极稳妥、有序推进。充分考虑各方面的承受能力，周密制定各项政策，注意化解各类矛盾，妥善处理好改革、发展与稳定的关系，扎实有序地推进改革。

　　（三）主要目标。在巩固新津花源镇、大竹庙坝镇两个全国首批经济发达镇行政管理体制改革试点经验基础上，按照严格标准、统筹推进、均衡布局的原则，从省委省政府“百镇建设行动”300个试点镇中，再选取30个发展水平高、治理体系完备、服务管理方式优的镇，开展行政管理体制改革，用3年左右时间基本构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求、推动乡村振兴、简约高效的基层行政管理体制。其他镇可按照中央和省委省政府有关规定，积极创造条件，适时按程序纳入改革范围。

　　二、主要任务

　　（一）以扩权放权为重点，促进经济发达镇全面可持续发展。

　　1.扩大管理权限。进一步转变政府职能，推动镇政府工作重心向社会管理和公共服务转变，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能。完善政府功能，按照依法依规、权责相称、能放尽放的原则，将与人民群众生产生活密切相关、基层管理迫切需要且经济发达镇政府能够有效承接的县级管理权限，包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，提高其统筹经济社会发展以及社会治理的能力。省政府制定下放行政权力指导目录（见附件）向社会公布，自本文件印发之日起，相应明确经济发达镇政府为权力实施主体，由各地结合实际从指导目录中选取下放权力并组织实施。对于目录以外需赋予经济发达镇行使的行政权力事项，由市（州）报省经济发达镇行政管理体制改革工作小组审核并由省编办按程序报省政府同意后实施。其他涉及城乡环境建设管理、环境保护、历史文化保护方面的行政管理事项，市（州）政府可以向同级人大及其常委会提出地方性法规议案，将有关权限授予经济发达镇政府。暂时不具备条件下放的管理权限，要积极创造条件，成熟一批、赋予一批。对涉及意识形态、国家安全、公共安全、生态安全和公众健康、国土资源、治安管控等重大公共利益的行政许可事项不得下放到经济发达镇。

　　2.规范权力运行。按照有权必有责、用权受监督的原则，经济发达镇要按照下放权力目录，调整完善镇政府权责清单和服务清单，做好承接配套工作并承担相应责任。经济发达镇所在县（市、区）政府要制定政策措施，指导督促经济发达镇加快推进下放权力运行的标准化建设，从办事依据、服务标准、服务流程、自由裁量权、监督检查等方面，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，确保下放权力接得住、用得好。各级要建立健全监督机制，畅通群众监督投诉渠道，加强对经济发达镇承接管理权限的监督规范，确保依法行政。县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府；确需经济发达镇政府协助或承担的工作，县级主管部门应提供必要的办事条件，并报县（市、区）政府同意。

　　3.创新财政管理体制。按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任，建立和完善有利于试点镇发展的财政体制。上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。按照一级政府一级预算的要求，经济发达镇负责编制本级预算、决算草案，组织本级预算的执行，管理行政事业单位国有资产，监督管理财政资金、政府债权等工作。结合财税体制改革，完善经济发达镇财政管理体制，合理确定县与经济发达镇财税收入分成比例，进一步增强经济发达镇的自身财力。建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益性项目。有条件的地方可安排专项资金对经济发达镇给予支持，鼓励金融机构和各类社会资本在经济发达镇设立分支机构，为城镇建设发展提供金融服务。

　　（二）以优化执政资源配置为保障，促进政府治理能力提升。

　　1.构建简约精干的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，统筹镇党委和政府机构设置，试点镇在规定的机构限额内自主设立、调整、撤销党政机关综合办事机构和所属事业单位，报县级机构编制部门备案。理顺条块关系，市县政府部门派驻在经济发达镇的机构，原则上应下放实行属地管理并与镇本级有关机构进行资源整合。设有开发区的试点镇可探索镇区管理机构合一体制，实行一套班子、两块牌子，促进开发区与经济发达镇融合发展。逐步建立完善“前台+后台”运行新机制，加强行政执法和综合服务等前台机构建设，整合经济发达镇的内部决策、管理、监督、服务职责和工作力量，为前台工作提供支持和保障，形成“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务的基层组织构架新格局。

　　2.实行集中审批和综合执法。在经济发达镇探索实行集中审批和综合行政执法，率先实现一枚印章管审批，一支队伍管执法。整合基层公共服务和行政审批机构及职责，综合设置行政审批和便民服务机构，统一履行直接面对公民、法人的行政审批和公共服务职责。整合现有站、所、分局力量和资源，综合设置行政执法机构，代表镇政府统一履行上级政府赋予的除限制人身自由外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权和监督检查权。建立和完善镇政府与县直部门行政执法协调配合机制，统筹使用执法力量，形成工作合力。全面落实行政执法责任制，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度，规范执法程序和行为，强化监督问责。

　　3.建立灵活务实的用人用编制度。根据经济发达镇承接下放管理权限的实际，按照“编随事走”的原则划转人员编制，充实经济发达镇工作力量，提高经济发达镇承接能力。统筹使用各类编制资源，在县域范围内，加大不同乡镇间编制统筹调配力度。率先实施“岗编适度分离”制度，让部分县级部门、事业单位的干部人才下沉到基层一线工作。赋予经济发达镇灵活用人自主权，激发干部干事创业活力，镇属中层干部任免由镇党委研究决定后按程序备案。按规定招录（聘）工作人员，落实基层干部待遇政策，完善人才引进及收入分配等机制，确保基层需要的人才进得来、留得住、干得好。大力推行政府购买服务，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务和事务性、辅助性等工作，尽可能交由社会力量承担，实现政府由花钱养人向花钱办事转变。配优配强试点镇党政领导班子，对工作业绩突出、表现优秀的党政正职，可在职数规定范围内提拔为上一级领导班子成员并继续兼任现有职务。

　　（三）以构建优质高效服务体系为目标，促进基层和谐稳定。

　　1.优化基层治理。严格落实党建责任制，加强经济发达镇党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，强化镇党委领导核心作用。以提升组织力为重点，突出政治功能，把镇党委建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。推进“两学一做”学习教育常态化制度化，坚持“三会一课”制度，推行主题党日，加强和改进党员队伍教育管理。以网格化管理、社会化服务为方向，健全城乡社区治理机制，依法厘清基层政府和基层群众性自治组织权责边界，尊重群众知情权、参与权、监督权，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会管理体系。坚持依法治理，加强法治保障，健全权益保障和矛盾化解机制，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，解决社会问题，着力打造共建、共治、共享的社会治理格局。

　　2.创新服务机制。建立公共服务多元供给机制。推动经济发达镇政府强化政策辅导、项目运作、人才培训等工作，支持引导社会组织和公民参与社会管理和公共服务。建立健全相关机制，打通政策通道，鼓励社会资本参与城镇公用设施投资和运营，加大对基础设施建设及教育、卫生、文化等社会事业投入。提高公共服务信息化水平。按照“最多跑一次”“一网通办”的要求，积极探索推进“互联网+政务服务”工作，提高服务管理效能。依托全省一体化政务服务平台，推动县乡村之间、县级职能部门之间信息共享、互联互通和业务协同，实现行政审批和公共服务事项一窗口办理、一站式服务、一平台共享、全县域通办和全流程效能监督。大力发展专业社会工作，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织，扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体，促进建立政府和社会共同参与的公共服务投入和运行机制。

　　3.促进公共服务均等化。落实城乡统筹发展理念，科学配置合理布局城乡基本公共服务资源，加快城乡公共服务一体化。建立和完善符合试点镇特点、城乡衔接的医疗、教育、住房、就业和社会保障等基本公共服务体系，确保向基层群众提供均等化的基本公共服务。加强经济发达镇公共服务和基础设施建设规划，推进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，努力将试点镇发展成为以城带乡、镇村联动的重要节点。完善试点镇户籍制度改革配套保障措施，建立符合农业转移人口就地就近低成本落户要求的政策，吸引农业转移人口在试点镇落户。加快建立统筹城乡的就业制度，实现城乡劳动者社会保险关系顺畅转移接续。完善流动人口基本公共服务制度，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。

　　三、试点范围

　　按照中央明确的标准，结合我省实际，确定成都花源镇、安德镇、濛阳镇，攀枝花格里坪镇，自贡成佳镇、长山镇，泸州九支镇，德阳孝泉镇、小汉镇、金山镇，绵阳芦溪镇、秀水镇、武都镇，广元普安镇，遂宁回马镇，宜宾观音镇、李庄镇，内江连界镇，乐山符溪镇，南充金城镇、多扶镇，达州庙坝镇、南坝镇、三汇镇，广安罗渡镇，巴中白衣镇，雅安九襄镇，眉山富加镇，资阳童家镇，阿坝漳扎镇，甘孜姑咱镇，凉山州安宁镇等32个镇为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇，适时按规定程序扩大试点范围。

　　四、组织实施

　　（一）加强组织领导。深入推进经济发达镇行政管理体制改革是党中央国务院和省委省政府加快推进新型城镇化的重要部署。市（州）、县（市、区）政府要高度重视，把改革工作列入重要议事日程，加强领导、精心组织、周密部署，市（州）政府对改革总体负责，县（市、区）政府是推进改革的责任主体，镇政府是实施主体。重大问题和重要事项要及时向同级党委报告，上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，确保改革取得实效。经济发达镇所在的县(市、区)要认真制定改革方案，由所在市（州）党委政府审定同意并报省经济发达镇行政管理体制改革工作小组备案后组织实施。

　　（二）强化统筹协调。成立四川省经济发达镇行政管理体制改革工作小组（以下简称“省工作小组”），负责协调解决各地改革中的共性、难点问题，省编办、省委组织部、省委农工委、省发展改革委、公安厅、民政厅、财政厅、人力资源社会保障厅、国土资源厅、环境保护厅、住房城乡建设厅、农业厅、省统计局、省法制办等为成员单位，省编办承担日常工作。省工作小组要完善运行机制，协调成员单位统筹推进经济发达镇行政管理体制改革、新型城镇化综合改革和加强乡镇政府服务能力建设，根据试点镇改革发展需要，从政策、项目、资金、技术、人才等方面提出具体支持措施，形成各司其职、密切配合的改革合力。

　　（三）强化考核激励。将经济发达镇行政管理体制改革情况纳入“百镇建设行动”年度工作目标和考核指标体系，将试点镇建设工作纳入市（州）、县（市、区）机构编制工作考核目标，建立“季度通报、年度考核”绩效考核机制，对各试点镇改革推进情况进行全面考核评价。实行奖惩激励机制，对发展速度快、改革成效明显的，加大机构编制、资金补助等方面政策支持力度；对改革不力、进展缓慢、连续2年考评不达标的，取消其试点镇资格。

　　（四）加强宣传引导。加大舆论宣传引导力度，大力宣传经济发达镇行政管理体制改革的重要意义和政策措施，及时报道试点镇改革的最新进展、经验做法和典型成效，为改革营造良好氛围，确保经济发达镇更好更快持续发展。

　　附件：经济发达镇行政管理体制改革行政权力下放指导目录

　

四川省人民政府办公厅　

2018年8月1日