四川省国土资源厅关于进一步加强国土资源项目管理工作的意见

7月14日，四川省国土资源厅2017年第11次厅务会审议通过了《四川省国土资源厅关于进一步加强国土资源项目管理工作的意见》。根据工作安排，厅办公室就意见起草的有关情况作说明。

意见起草的背景

一直以来，全省国土资源系统认真贯彻执行中央部省和厅党委关于规范项目管理的系列方针政策和规定办法，项目建设总体情况是好的，在维护国家粮食安全、推动经济社会发展、保障资源供应安全、促进生态文明建设、助推脱贫攻坚、保护人民群众生命财产安全等方面发挥了重要作用。但是，从近年来审计监督发现问题、违纪违法案件查处、民生工程推进督导等情况来看，少数地方、部分国土资源项目仍然存在规划设计不合理、建设质量不达标、实施进度偏慢、虚增工程量、资金闲置和弄虚作假、腐败渎职等问题，暴露出国土资源项目管理仍有短板和薄弱环节。针对国土资源项目实施过程中存在的问题，有必要制定一个加强国土资源项目管理工作的文件。为此，杨冬生厅长批示指出：“我厅应研究项目管理如何更有效有力”。

意见起草的过程

按照厅领导要求，厅办公室在向规划处、耕保处、地勘处、地坏处、财务处、储量处、科合处等职能处室和规划院、整理中心、信息中心、不动产登记中心、评审中心等直属单位，收集各类国土资源项目近年来实施管理情况的基础上，组织力量一边深入学习有关项目管理的专业理论文章研究项目管理规律，一边收集整理与项目管理相关工作的法律法规依据和政策文件，一边细化梳理近几年各类国土资源项目的实施管理情况，一边广泛听取厅领导、处室、片区组、市（州）的意见建议。其间，共修改文稿18次，听取有关厅领导的指示指导多次，书面征求意见建议2次。

4月17日，文件（第一次）征求意见稿印送一定范围征求意见，包括与项目管理工作直接相关的部分处室局和直属单位；4月24日，文件（第二次）征求意见稿印送各市州局、处室局、直属单位征求意见建议。在两次征求意见个过程中，各有关方面共提出修改意见32条，其中涉及内容方面的17条（附后），涉及表述方面的15条。厅办公室对这些意见建议进行了认真梳理和研究，并对文件稿作出重要修改。

从两次征求意见反馈的情况来看，各方面对文件稿基本给予肯定，所提意见建议集中在具体环节的完善和修补，未提出原则性改动意见。

意见起草的原则和基本框架

在文件稿起草过程中，着力把握以下原则。

一是用好国土资源项目管理的宝贵经验。着力贯彻执行中央部省和厅党委关于规范项目管理的系列方针政策和规定办法，并结合新的实践提出新观点新举措。突出推进项目管理规范化、精细化这条主线，明确新形势下加强国土资源项目管理的方向目标、任务举措，确保国土资源项目实施依法依规，推动国土资源项目提质升效。

二是坚持以法律法规为根本依据。严格对照审计、财政、合同、招投标、政府采购、国土资源管理方面的法律法规，着力把相关规定和要求具体化、系统化，推动国土资源项目管理规范化、精细化。

三是坚持问题导向。以国土资源项目实施过程中存在问题为导向，聚焦查摆管理工作中的薄弱环节，着力围绕体制机制构建体系，围绕优化流程设计制度，推动消除管理工作中的盲区、死角，推进国土资源项目管理精细化。

四是坚持统筹协调。着力处理好《意见》与各类项目管理办法的关系，做到既一脉相承又优化改进。坚持必要性和可行性相统一，既从目标层面对加强和规范国土资源管理提出要求，又针对问题提出切实可行的措施和办法，不搞面面俱到。

文件稿分四个部分，14个大项。

第一部分是强化项目管理责任机制，从强化共同责任、理顺分级管理机制两个方面切入，分别对国土资源部门与其他部门之间、国土资源部门内部各机构单位之间的权责关系进行了明确，以推进多元主体的项目管理协同化，夯实项目管理的基础。

第二部分是强化项目建设实施过程监管，是对项目管理流程的精细化规定，从项目前期准备、项目过程监管、资金使用、项目竣工验收及后续管理等四个方面分别提出明确要求、作出具体规定。

第三部分是强化项目管理廉政风险防控，分别从依法实施招投标及政府采购管理、强化项目合同刚性约束、健全防腐反腐机制、加快推进从业单位诚信体系建设等四个方面，针对性地就项目实施廉政风险点作出控制性规定。

第四部分是强化项目管理的基础保障，分别从完善项目实施的管理框架、加强财务基础工作建设、提高项目管理的信息化科技化水平、强化考核问责提出要求，目的在于通过健全制度规范体系、深化财务管理工作、鼓励工具创新、扩大信息技术应用、完善绩效管理，推进项目管理更加清晰、严密和准确。

重点说明的问题

第一，意见与各类项目管理办法的关系。长期以来，我们贯彻上级决策部署，根据工作需要，总结工作经验，制定了增减挂钩、土地整治、地灾综合防治体系、地勘基金、国外风险勘查、科技项目等各类专项管理办法和一系列“通知”等配套文件。这些办法和配套文件共同构成了有关国土资源项目的制度体系，对规范项目的管理行为和实施行为，保证项目质量和干部廉洁、促进国土资源事业健康发展，发挥了十分重要的作用。

为什么在这些项目管理办法和配套文件之外还要制定一个意见呢？主要的考虑是，这些项目管理办法和配套文件虽然至今仍然具有重要指导意义，但由于项目管理办法针对的是当时的发展阶段和主要矛盾，现在面临的一些矛盾和问题当时尚未遇到或者并未突出，而当时比较突出的一些矛盾和问题现在已经不突出了。与项目管理办法相配套的一系列规范性文件，不少涉及规范项目管理和项目实施的问题，虽然对项目管理办法进行补充，但比较分散，需要系统化。

新形势下加强国土资源项目管理工作，既要坚持过去行之有效的制度和规定，也要结合新的时代特点与时俱进，拿出新的办法和规定。我们制定意见，不是要替代各类项目管理办法及其配套文件，而是要在坚持其主要原则和规定的基础上，针对新情况新问题补充作出一些新要求。本着这一精神，在文件稿起草过程中，我们在法律法规的框架下，在各类项目管理办法及其配套文件的基础上，我们坚持和完善了各类项目管理办法及其配套文件的主要原则和规定精神。各类项目管理办法及其配套文件是意见的依据来源和支撑，意见又是各类项目管理办法及其配套文件的补充和升华完善，两者相互联系、一脉相承，都是当前和今后一个时期国土资源项目管理工作必须遵循的。

第二，推进国土资源项目管理的规范化、精细化。进一步加强国土项目管理工作，是对各类国土资源项目提出的全方位的要求，也是全省国土资源系统的共同任务。同时，意见都强调以推进国土资源项目管理规范化、精细化为重点，主要考虑是加强国土项目管理必须以补强短板、紧实环节为关键。把管理上的漏洞堵塞了，能够确保国土资源项目严格依法依规实施，规划设计不合理、建设质量不达标、实施进度偏慢、虚增工程量、资金闲置和弄虚作假、腐败渎职等国土资源项目仍然存在的问题就有利于防范和解决了。因此，加强国土项目管理工作，必须重点从推进国土资源项目管理的规范化、精细化抓起。基于这样的考虑，我们在起草意见过程中，着重从以下几个维度突出推进国土资源项目管理的规范化、精细化。

一是完善管理体制。比如，意见第一部分就提出强化项目管理责任机制，调整优化跨部门、跨层级之间多元管理主体之间的关系，通过确保多元主体管理的协同化，夯实推进项目管理规范化、精细化的基础。首先，加快建立完善政府统筹、国土牵头、部门协同的项目管理新格局。增强有关各方参与项目管理的责任感，最大限度整合项目管理资源，提升项目实施效益。其次，坚持简政放权、放管结合、优化服务。减少上级国土资源部门的事务性负担，增强基层国土资源部门履行管理职责的主体自觉性，创造更好的管理环境。

二是优化管理流程。过去的管理流程对目标制定、任务分配、工作启动和跟踪控制等主要环节已着重突出，但对与管理效果联系密切的微观流程关注不够，相对粗放。推进项目管理精细化要对相对粗放的管理流程进行精准再造，补足管理环节的漏洞、管控管理风险。我们结合近年来审计监督发现问题、违纪违法案件查处、民生工程推进督导等情况，在对项目管理流程进行逐项分析诊断的基础上，在意见第二部分，对项目的前期准备、实施过程、资金使用、项目验收及后续管理等各个环节进行整合、清理、简化或改良，使项目管理各项工作操作过程更加清晰、严密和准确，保证每个管理细节的精准到位，实现配置资源过程、管理成本控制和项目质量验收规范化、精细化。比如，为解决项目规划设计不合理的问题，意见明确提出，项目安排要自觉融入地方经济社会发展大局，要贯彻生态文明建设理念，要强化项目整合和资金统筹，要坚持以实地调查摸底为基础，要经专家咨询论证和征求项目所在地政府、集体和相关农户意见。为解决项目实施“久拖不决”的问题，意见除了要求各类项目都应明确项目开工、完工期限，并制订相应的节点预警、提醒督促和考核、惩戒措施，还对土地整治、增减挂钩、地灾防治三大常规性的工程类项目实施时限直接作出了规定。为解决资金闲置问题，意见提出，要会同财政、审计等部门不定期组织对专项资金使用情况的监督检查，规范竣工财务决算，减少结余资金沉淀，发挥项目资金绩效。为解决和防范建设质量不达标、虚增工程量、弄虚作假等问题，意见规定，对土地整治、城乡建设用地增减挂钩等项目涉及的定量指标要全覆盖实测，省厅对市县投资项目分类按照至少15%的比例进行随机抽查。

三是完善制度标准。加强管理，标准是关键。意见提出要进一步完善操作指南，规范项目申报、勘查设计、招投标、施工、监理、竣工验收、监督检查等各个环节的操作规程，明确操作要求，争取使各项工作在质与量、对与错、速度与时限等各方面都有标准可依，可以使项目管理过程成为可量化、可追溯、可考核的过程。加强管理，制度是根本。意见提出，要按照全生命周期原则建立健全各类项目管理办法，要及时修订完善内部财务管理制度，是从根本上确立国土资源项目规范管理的精神理念，长远保证项目实施质量。加强管理，绩效是导向。意见力图构建完整的绩效评估体系，包括把国土资源项目管理实施情况纳入全省政府、国土资源系统耕地保护暨国土资源管理目标考评体系，建立各类国土资源项目信用机制，明确部门（单位）责任倒查，确保发挥好绩效评估“指挥棒”作用。

四是创新管理工具。推进项目管理规范化、精细化，自身就对技术有着较高的要求，意见也作出了相应的规定。比如，在加强信息技术运用方面，提出要建立健全国土资源项目数据库，升级完善监测监管系统，通过同步数字化更新各类国土资源项目的文件、数据、图件、声像等资料，实现信息互通、资源共享。在项目验收环节，提出要加强低空无人机遥感航拍数字影像技术等新技术的应用，大力提高项目验收的技术水平和工作效率。

第三，意见也对强化项目管理廉政风险防控提出了要求。比如，在压缩自由裁量空间方面，对招投标及政府采购管理的依法实施进行了强调，并明文禁止“层层转包”。同时，提出探索制定合同指南或标准化合同文本，对国土资源项目合同的内容要素也进行了细化，强化了合同的刚性约束。在加强权力监督方面，提出对从事项目管理的分管领导、部门负责人、关键岗位工作人员，要加大轮岗交流力度。在规范市场秩序方面，意见提出加快推进项目从业单位诚信体系建设，进一步规范相关机构和人员的从业行为，减少腐败诱因。