《四川省国有金融资本出资人职责实施办法》政策解读

一、出台《实施办法》的背景及意义

完善国有金融资本管理体制，是党中央、国务院作出的重要决策部署，对于推进国家治理现代化、维护国家金融安全意义重大。2018年6月，党中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号），对新时期做好国有金融资本管理工作作出了总体部署、提供了根本遵循，明确将国有金融资本出资人职责统一赋予各级财政部门。2019年9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过《国有金融资本出资人职责暂行规定》，并以国务院办公厅名义印发实施（国办发〔2019〕49号）。作为中发〔2018〕25号文的重要补充和延伸，国办发〔2019〕49号文系统明确了财政部门出资人职责，为财政部门有效履行职责奠定了坚实基础。

省委、省政府高度重视国有金融资本管理改革工作，于2019年1月制定下发了《关于完善国有金融资本管理的实施意见》（川委发〔2019〕3号），明确省政府授权财政厅履行省级国有金融资本出资人职责，省以下各级政府授权同级财政部门履行本级国有金融资本出资人职责，推动中央改革部署在四川落地落实。但改革推进过程中，客观存在职责边界不清、管理体制不顺等问题，亟需对出资人职责作进一步细化明确。为全面贯彻党中央、国务院改革要求，省委深改委将我省出台《实施办法》列入2021年度改革任务；2021年12月20日，省委全面深化改革委员会第十五次会议审议通过了《实施办法》。

《实施办法》立足国家深化金融改革的决策部署，结合我省国有金融资本管理实际，进一步厘清职责边界，规范出资人在参与重大决策、选择管理者、享有资本收益等方面的职责和义务，有利于规范出资人依法依规履行职责，有利于推进国有金融资本布局优化、实现保值增值，有利于促进国有金融企业发展壮大。

二、《实施办法》的总体思路

《实施办法》严格贯彻中央和省委关于国有金融资本管理改革精神，遵循《民法典》《公司法》《企业国有资产法》等法律法规，尊重市场经济规则，以依法保护各类产权为前提，将国有金融资本出资人职责制度化、规范化、程序化和具体化，确保不缺位、不越位。《实施办法》整体章节结构和核心内容均与国办发〔2019〕49号文保持一致，特别是对于“财政部门根据本级政府授权集中统一履行国有金融资本出资人职责”等重大原则性表述均采用中央文件原文，确保不折不扣落实中央改革精神。

三、《实施办法》的主要内容

《实施办法》共7个部分、33条。

第一部分，总则。内容包括：制定目的和依据、适用范围、履职主体、管理内容、履职方式等原则性规定8条。主要聚焦明确财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，厘清出资人职责边界；对国有实体企业投资入股金融机构所形成的国有金融资本，可实施委托管理。

第二部分，出资人与受托人职责。内容包括：财政部门作为出资人代表机构的主要职责、受托人的主要职责等2条。

第三部分，金融机构国有资本管理与监督。内容包括：国有金融资本基础管理、收益管理、经营预算管理、财务监督、内外监督协作、全口径报告等事项9条。主要聚焦防止国有金融资本流失，明确金融机构国有产权管理具体内容，实行全流程动态监管和资本穿透管理。

第四部分，所监管金融机构重大事项管理。内容包括：出资人机构参与企业重大事项决策的方式、范围和程序等5条。主要聚焦以市场化、法治化方式履职行权，明确出资人机构通过公司治理机制，依法依规加强对国有金融机构重大事项的审核。

第五部分，所监管金融机构管理者选择与考核。内容包括：出资人机构选择金融机构管理者的原则、金融机构管理者的履职义务和监督评价、金融机构经营绩效考核和薪酬管理等3条。

第六部分，责任追究。内容包括：建立健全责任追究制度、具体追责情形等3条。

第七部分，附则。内容包括：参照管理事项、省以下管理要求、生效日期等3条。

四、《实施办法》的创新特点

一是加强党对国有金融机构的领导。《实施办法》明确财政部门党组对国有金融机构党建工作的日常管理职责，推动理顺我省国有金融机构党建工作管理体制，切实加强国有金融机构党的领导和党的建设，促进管资本和管党建深度融合。

二是进一步明确出资人职责范围。结合我省实际，在基础管理、重大事项管理、管理者选择与考核等方面，进一步细化管理事项范围和管理要求，突出财政部门以“管党建、管资本、管考核、管薪酬”为工作主线加强国有金融资本管理。

三是结合省情优化管理方式。充分考虑我省国有金融资本出资主体多、布局分散、层级复杂的情况，参照国办发〔2019〕49号文的表述，提出“财政部门可以按规定委托国有实体企业实施管理”的路径办法，既落实了国有金融资本集中统一管理要求，又充分考虑了国有金融资本管理现状。

五、国有金融资本及金融机构的范畴

《实施办法》严格按照中发〔2018〕25号、国办发〔2019〕49号有关规定明确国有金融资本定义。即，国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。根据上述定义，从出资角度看，国有金融资本主要包括3大类：一是政府及其部门、机构直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；二是政府授权投资主体，如国有实体企业、国有平台公司、国有资本投资运营公司等，直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；三是政府虽无出接出资，但金融机构本身是凭借国家权力和信用支持成立的，并且其后续的运营、管理和服务等业务开展亦是依靠国家权力和信用支持来进行的，对这类金融机构所形成的资本和应享有的权益，也要纳入国有金融资本管理范围。

《实施办法》按照全国金融工作会议关于“全面实施金融机构及业务持牌经营，开展金融业务必须持有金融牌照”的要求和财政部政策解读口径，坚持实质重于形式的原则，将持有金融业务许可证和实质性经营金融业务的机构都纳入范围，有利于加强国有金融资本管理，促进相关金融机构持续规范健康经营。实质经营金融业务的机构主要包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织。

六、财政部门委托管理的“四个不变”原则

一是财政部门的出资人身份不变。政府授权财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，财政部门既是出资人，又是委托人。其他管理部门、机构接受财政部门委托后，应在享有权利的同时，认真履行受托人义务，遵守国有金融资本管理相关制度，接受财政部门评价、监督和考核。

二是产权管理责任不变。按照统一规制、分级管理原则，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理等工作，对国有产权变动实施全流程动态监管。涉及股权管理的重大事项表决要经财政部门同意，或报请本级政府批准。

三是执行统一规制不变。集中统一管理必须维护规则、制度的一致性，不能“撕口子、开天窗”，避免出现国有金融机构“两头靠、两头套”、相互攀比、钻政策空子的现象。财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度。无论受托机构是哪个部门、哪家企业，实施国有金融资本管理都应执行统一的管理制度。

四是全口径报告职责不变。财政部门应定期向同级党委、政府报告，并按照法定程序向本级人大常委会全口径报告国有金融资本情况和管理情况。其他受托管理机构应定期向财政部门报告国有金融资本管理情况和其他重大事项。

七、国有实体企业投资金融机构形成资本的管理

国有实体企业投资金融机构形成的资本，属于国有金融资本范畴，纳入全口径报告范围。对于国有实体企业出资的金融机构，财政部门充分尊重国有实体企业的法人财产权，支持国有实体企业依法行使股东职责。需要说明的是，按照全国金融工作会议和中发〔2018〕25号要求，国有实体企业应聚焦主业，严格规范产融结合，限制和规范投资金融机构行为，对偏离主业的金融领域投资，有序推进清理整顿；对与主业关联性强的金融机构，应执行统一的国有金融资本管理规章制度，并做好产融风险隔离工作。