一次行政诉讼庭审，吸引很多旁听者。刘学懿摄（资料图片）

　　编者按

　　近两年，在行政诉讼中，我省行政首长出庭率上升明显，这对化解矛盾纠纷、提升行政执法规范性起到了推动作用。但这样的变化只是开始，实现行政首长出庭常态化还有很长的路要走。在提升行政首长出庭率上，我省有哪些有效举措？如何避免行政首长出庭走过场，让该制度真正产生实效？今天，就让我们通过一组报道来了解。

　　威远县公安局副局长倪俊最近有点忙，除了局里的日常工作，他正在为两起行政诉讼上诉案出庭应诉做准备。自2015年5月新《行政诉讼法》实施以来，代表单位出庭应诉，已成为他的主要工作之一。

　　省法院近日发布的2015年-2016年全省法院行政审判白皮书（以下简称“白皮书”）显示，全省行政首长出庭应诉率上升明显——从新《行政诉讼法》实施前的不足5%上升到了2016年的45.2%。其中，内江行政首长出庭应诉率更是高达60.07%，在全省靠前。

　　我省行政首长应诉率上升带来怎样的正效应？行政首长出庭率大幅提升的基础上，如何促进其出声？7月中旬，记者赴内江等地进行了调查采访。

　　告“官”能见“官”

　　行政长官出庭率提升，促使矛盾纠纷有效化解，也倒逼行政机关规范执法

　　一个多月前，一起拆迁补偿诉讼纠纷在内江市市中区法院开庭审理，该区房管局局长吴定友坐上了被告席。

　　而对于威远县公安局分管法制的副局长倪俊而言，出庭应诉更是常有的事，“不仅要跑县法院，还要跑市法院”。

　　行政诉讼案被老百姓形象地称为“民告官”案。但在过去，告“官”不见“官”的问题长期存在，坐在被告席的往往是律师或一般工作人员。

　　转变源于新《行政诉讼法》的规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。无正当理由拒不到庭的，法院可以将拒不到庭的情况予以公告，并可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予其处分的司法建议。

　　从事行政审判十余年，内江市市中区法院行政庭庭长邓英感受到了变化，“以前，法庭上几乎看不到行政首长的身影；新法规定了‘硬杠杠’后，被告席上，行政首长逐渐多起来。”

　　相关数据印证了邓英的感受。据内江市中级人民法院行政庭庭长胡春介绍，此前，内江全市行政首长出庭应诉的案件仅3件，2016年，行政首长出庭率上升到了60.07%。

　　数据背后，行政首长出庭带来的正面效应也逐渐显现。

　　“行政首长出庭，会让告状的老百姓觉得自己受到了重视，有利于矛盾纠纷的解决。”邓英说，一个真实的案例让她记忆犹新：一对七八十岁的老夫妇，到内江市市中区法院状告某行政机关，一审胜诉。出人意料的是，这对夫妇提起上诉，上诉原因是一审时，行政机关只派了一名工作人员前来应诉，这对夫妇认为，这是行政首长“傲慢，看不起老百姓”的表现。

　　与此同时，邓英认为，行政首长出庭也起到了倒逼行政机关提升依法行政的意识和能力的作用。

　　倪俊对此感受深刻：“参与庭审我发现，我们单位成为被告的主要原因是执法过程重实体轻程序。针对这个问题，我们开展了执法规范化建设。今年，涉及威远公安的行政诉讼案明显减少。”

　　同样，在出庭参加前述拆迁补偿行政诉讼后，吴定友了解到了案件事实和百姓诉求，他积极协调，最终促使这起涉及约300户人的纠纷得到妥善化解。

　　多次出庭，也让威远县人社局局长赖贵先对规范执法有了更深的认识。“有时，可能因为文书上的单位用了简称，就成为被告。”赖贵先说，如今，威远县人社系统学法已成为常态，为的是进一步规范执法行为。

　　出庭不出声

　　部分行政首长虽然出庭，但不开口或很少开口，出庭效果并不理想

　　“应诉率虽然明显向好，但行政首长应诉仍有些问题值得关注。”7月14日，胡春在接受采访时表示。

　　省法院发布的白皮书也指出，尽管目前全省行政首长出庭应诉率有明显上升，但出庭应诉率仍在低位徘徊，且负责人出庭不出声问题仍较突出。

　　根据新《行政诉讼法》规定，行政首长出庭应诉是原则，不出庭应诉是例外。但内江市市中区法院行政庭统计的数据显示，去年该院办理的88件行政诉讼案中，有超过半数的行政首长未亲自出庭应诉。记者翻看了部分行政首长的请假说明，不出庭的理由包括开会、出差、生病，等等。“行政首长出庭应诉常态化，仍有提升空间。”邓英说。

　　此外，记者采访发现，行政首长出庭应诉发声少的现象也比较常见。

　　“部分行政首长虽出庭应诉，但应诉能力不足，参与庭审活动不积极。”胡春分析，一方面可能是行政负责人对具体案件了解不够，另一方面可能是不了解诉讼程序，也有可能是对法律法规不熟悉。

　　“有不少行政首长虽然出庭，但不开口或很少开口，出庭效果并不理想。”多位接受记者采访的行政庭法官认为，目前，行政首长或工作人员的行政应诉能力有待提升。

　　邓英举例说，有些行政首长由于庭前准备不充分，对案件事实证据和法律法规了解不够，在法庭上对于法官调查和当事人的质疑和发问，表现茫然、答非所问。有些行政首长在庭审现场习惯“保持沉默”，“出庭不出声”，案件从举证、辩论到最后陈述，全由律师代劳。“律师并不完全了解行政机关的工作，行政首长的沉默，给法庭调查带来困难，同时，也很容易让原告觉得行政机关态度傲慢，不利于矛盾纠纷的彻底解决。”

　　考核要严考

　　建议对庭审表现打分，引入社会监督等，督促行政首长出庭又出声

　　“要想通过行政诉讼更好化解行政纠纷、推动依法行政，抓住行政机关负责人这个‘关键少数’，非常重要。”威远县法院副院长付军认为，行政首长作为单位“一把手”，在推动行政诉讼纠纷的实质解决，提高行政机关依法行政水平，减少行政诉讼等方面发挥的作用，是一般工作人员无法企及的。

　　如何让行政首长出庭应诉朝着司法常态化的方向迈进？北京蓝鹏（成都）律师事务所律师王英占分析，新《行政诉讼法》规定，行政首长不能出庭应诉的，可以委托行政机关相应的工作人员出庭。但对何种情况属于不能出庭的情形，现有法律和司法解释都没有明确。“这就给了行政首长不出庭提供了可操作的空间。”王英占建议，应进一步从立法层面，比如出台司法解释细化行政首长不能出庭应诉的情形。

　　付军则建议在法律之外，通过制度的完善，倒逼行政首长重视出庭应诉。据其介绍，威远县政府出台了当地行政机关首长出庭应诉工作规定，将行政机关首长出庭应诉列入行政执法责任制考核内容。行政首长应该出庭而没有出庭的，或因不积极认真出庭而造成重大影响的，将被追究过错。今年上半年，该县行政首长出庭应诉率变化为100%。

　　“仅仅纳入考核还不够，关键在于考核要逗硬。”邓英认为，行政诉讼矛盾纠纷的化解，并不是法院一家可以完成的，必须要多部门配合。“对于行政首长这个‘关键少数’而言，必须提升其法治意识，通过逗硬考核督促其主动应诉。”

　　如何避免行政首长出庭“走过场”，让行政首长既出庭又发声？王英占建议可针对行政首长出庭，建立多元化庭审表现评价机制。“法院可通过给行政机关发司法建议，或根据庭审情况制定通报等公开形式，向社会公布行政首长的出庭状况及人民法院对行政首长出庭表现的评分，让社会大众了解行政首长参与诉讼的具体情况，进行社会监督。”

　　法庭上，倪俊属于“积极发声”的行政首长。他认为，行政首长在庭审表现的提升，也需要实践锻炼。“刚开始出庭应诉时，我坐在法庭上也十分紧张，不知道说什么，也不知道怎么说，应诉团队的其他人员发声较多。但随着出庭次数增多，以及平时对法律法规的学习钻研，现在庭审质证、辩论等环节，我常常有理有据，主动发声。”倪俊建议，可通过专门的培训、模拟法庭等，让行政首长熟悉行政诉讼的相关法律法规与流程。 （记者 刘春华）