制图/卢浩

　　20个市州开始行使地方立法权后,5市诞生首部实体性地方法规

　　11月30日，对自贡、绵阳、南充、巴中和眉山5市来说，是值得载入史册的日子——5市首部实体性地方法规在这天正式诞生。

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过的立法法修正案依法赋予设区的市和州地方立法权。根据规定，新增行使地方立法权的设区市，可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，并报省人民代表大会常务委员会批准后实施。

　　一年多以后，我省5部实体性地方法规是如何诞生的？诞生背后各地经历了什么？未来还将面对什么？

　　选项

　　大局所需+民心所向

　　密切关注改革发展中的突出问题、关系人民群众切身利益的民生问题，对需要上升为法规制度层面的，及时启动立法，适时调整、规范和引导，是地方立法的根本遵循。国家赋予设区的市地方立法权的用意之一，即在“接地气”，解决地方的实际问题、具体问题。

　　缺水，是自贡多年的痛。

　　作为全国50个最缺水城市之一，集中式饮用水水源地小而散、分布广、污染源产生因素较多等问题，一直困扰着这个川南重镇。

　　自贡市人大法制委主任委员刘剑还记得，在一次立法项目征求意见会上，一位群众代表直截了当指出，在自贡市的双溪水库、碾子滩水库、烈士堰水库等水源地，都存在农业面源污染、畜禽养殖污染和人为活动污染等破坏现象，强烈要求对破坏饮用水水源地的问题进行严处。“对集中式饮用水水源地保护的管理提供法律依据，保障饮用水水源达到和保持国家标准，非常必要。”自贡市人大经过调研以及与相关职能部门的对接沟通，将饮用水水源地保护确定为立法项目之一。

　　无独有偶，巴中也将首部实体性地方法规定在饮用水水源保护上。巴中市人大常委会相关负责人表示，这部具有里程碑意义法规的实施，将为加强该市饮用水水源保护和管理提供坚强法制保障。

　　《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》在提交省人大常委会审议之初，被多方寄予厚望。据了解，以前制定的《城市市容和环境卫生管理条例》无法适应现代城市管理的需要，有的处罚规定不明确、操作性不强，有的条款与新的法律相冲突，这是不少城市共同面对的难题。“在旧条例没有修改前，制定地方性法规来解决存在的问题，绵阳的法规对各地有极大的借鉴意义。”省人大常委会相关负责人表示。

　　而眉山在获得立法权之初，为城乡规划立法就被提到全市所有立法项目的最前端。眉山市人大常委会副主任李建章说，这两年，眉山从城市到乡镇全域都进行了高标准规划，“通过立法保证规划的严肃性和延续性，整个城乡发展会更有序。”

　　体现地方元素，也是各地首部法规的一大亮点。

　　今年初，南充市人大常委会通过报刊网络向全市公开征集立法项目建议，该市五届人大六次会议期间，又向全体市人大代表和政协委员发送问卷调查表1000余份，广泛征求立法项目建议。最终，对城市园林绿化进行地方立法从20多个立法项目中脱颖而出。

　　立法

　　专家把脉+广泛民意

　　在法规草案起草阶段，组织人大代表参与听证会、征求意见会，确保民意得到表达；在法规草案审议阶段，通过公开向社会征集意见建议、召开座谈会、实地走访调研等方式，广泛听取群众意见建议，拓展群众参与立法的渠道，成为5市首次开展实体性法规立法的“标准路径”。

　　如何确保制定的法规可执行、易操作、真管用、有特色？这是5市制定第一部实体性地方法规共同面临的难题。

　　立足实际，是科学立法的前提。自贡市人大常委会建立专业人士参与立法工作机制，制定《自贡市人民代表大会常务委员会立法咨询管理办法（试行）》，建立立法咨询小组，吸纳11名市内外专业人士为立法工作“把脉”。小组成员包含高等院校、科研机构等法学专家6人，律师2人，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护专家3人。刘剑介绍，自2016年5月建立立法咨询小组以来，仅在《自贡市集中式饮用水水源地保护条例》一审和二审阶段，小组成员就列席或参加座谈会2次，提出40余条意见建议。

　　绿地率标准是南充在此次立法中讨论最激烈的问题。“关于绿地率，有意见认为，绿地率标准应坚持高标准要求，确保城市绿量只增不减，另一种意见认为，标准过高，不符合当前南充发展水平，缺乏可行性和操作性，如工业项目、物流仓储项目的绿地率标准规定偏高。”南充市人大常委会法工委主任宋先佐介绍，对行政处罚的标准也存在不同看法，有的认为应当体现惩罚与教育相结合的原则，有的认为标准偏低容易导致低成本违法的出现。为此，南充市人大常委会邀请市级相关部门、市民代表、部分市人大代表对条例草案中新设行政许可、行政处罚和其他涉及行政管理部门与管理相对人之间重大利害关系的进行听证，充分听取权利义务相对人意见，同时委托西南政法大学和西华师范大学的法学专家，对立法依据、立法原则、执法主体、法律责任及条例草案中涉及的专业性、技术性较强的问题进行论证，最终得到各方认可。“现在回头来看，法规立项、起草、听证、论证、审议的过程，就是一个反复论证、数易其稿、不断完善、不断成熟的过程，也是倾听民心民意、凝聚集体智慧、达成统一认识的过程。”宋先佐说。

　　实施

　　扩大宣传+执法检查

　　目前，已有10个市的立法工作人员到省人大常委会法工委跟班学习。按比例，省级人大常委会法工委要有30名左右立法工作人员，设区的市要有10名左右立法工作人员，才能基本满足立法工作需要。要适应立法工作新要求，必须配足配强立法工作力量。

　　最新消息显示，自贡、巴中、眉山的首部实体性地方法规将在2017年1月1日实施，绵阳、南充的也将从2017年3月1日起实施。实施前期准备时间，各地在1个月到3个月不等，需要做的工作却很相近。

　　首先是通过多种途径让老百姓知晓法规的各项内容，加大宣传，同时，政府的规范性文件有与之不相适应的内容，也将在这期间进行调整。“法规实施后，市人大常委会将通过跟踪监督、适时开展执法检查等方式，确保法规有效实施。”采访中，5市人大常委会相关负责人皆表示出类似的意思。

　　如今，南充的第二部实体性地方法规《南充市城镇环境卫生管理条例（草案）》已进入二审，《自贡市〈四川省物业管理条例〉实施办法（草案）》也二审中，《自贡市井盐文化遗迹保护管理条例（草案）》即将进行一审。而根据眉山2016-2020年立法规划，未来5年，预计有《眉山市大气污染防治条例》《眉山市非物质文化遗产条例》《眉山市城市管理综合条例》等超过10项具有眉山特色的地方性法规陆续出台。更多信息显示，多市第一部实体性地方法规的立法工作正紧锣密鼓地推进，很快，多地也将诞生首部实体性地方法规。

　　“目前在立法能力建设方面，各市州仅具备行使地方立法权的基本条件，立法工作队伍和能力建设还需再加把劲。”在省人大常委会法工委主任田万国看来，各地立法工作开展得红红火火是好事，但目前有的市州人大把法制委和其他专委会合在一起，难以保证法制委专门从事法规案统一审议的工作质量；有的地方法工委工作人员还没有完全到位，有的地方与立法有关的其他专门委员会也还没有成立。

　　记者了解到，已有10个市的立法工作人员到省人大常委会法工委跟班学习，这是省人大常委会为各市州搞好立法指导服务的一项创新。“省人大常委会将继续通过加强培训、跟班学习、挂职锻炼等方式，帮助提高各市州立法工作人员的政治素质和业务能力。”田万国说。 （记者 刘佳）