川府发[2012]38号

（此文件已于2017年12月29日宣布失效）

各市（州）人民政府，省政府有关部门、有关直属机构，有关单位：

　　现将《四川省“十二五”深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

四川省人民政府

2012年11月16日

　　“十二五”时期是深化医药卫生体制改革承前启后的关键时期。为加快建立基本医疗卫生制度，实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的既定目标，根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）和《四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011—2015年）》、《中共四川省委、四川省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（川委发〔2009〕21号），编制本规划。本规划主要明确2012—2015年四川省医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务，是未来四年全省深化医药卫生体制改革的指导性文件。

　　一、规划背景

　　自2009年4月深化医药卫生体制改革启动实施以来，在省委、省政府领导下，全省认真贯彻落实中央决策部署，按照保基本、强基层、建机制的基本原则，完善政策、健全制度、加大投入、开拓创新，统筹推进五项重点改革，全省投入821.85亿元，完成190项具体改革工作，三年医药卫生体制改革成果使广大群众得到实惠，医药卫生事业得到发展，党和政府得到民心。一是全民医保制度初步建立。全省职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）参保人数达8515.17万，参保率达到96%以上，6400万农民成为最大的受益群体。连续三年提高城镇居民医保和新农合补助标准，城乡居民住院医疗费用政策范围内支付比例达到70%以上，个人自付比例三年累计下降13个百分点，参合农民受益人次三年翻了两番。城乡医疗救助力度不断加大。二是基本药物制度在基层实现全覆盖。政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实现基本药物制度全覆盖，推行省级集中招标采购，实行零差率销售。基层医疗卫生机构综合改革同步推进，创新开展卫生信息化工作，促进维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗卫生机构新机制初步形成。三是覆盖城乡的医疗卫生服务体系进一步健全。300多个县级医院、2200多个基层医疗卫生机构和5000多个村卫生室得到改造完善，为177个县级妇幼保健院、187个社区卫生服务中心、4426个乡镇卫生院购置了设备。同时积极加强基层医疗卫生队伍服务能力建设，医疗服务供给能力大幅提升，基层医疗卫生机构（含村卫生室、诊所）诊疗人次较三年前增加3700多万人次。四是基本公共卫生服务均等化水平不断提高。10类国家基本公共卫生服务项目面向城乡居民免费提供，国家重大公共卫生服务项目全面实施，城乡居民健康档案规范化电子建档率分别达到82.02%、75.45%，居民健康指标持续改善，人均期望寿命高于全国平均水平。五是公立医院改革试点积累了经验。围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开（以下简称“四个分开”），重点探索了管办分开的实现模式，便民惠民措施全面推开，多元办医稳步推进。

　　三年医药卫生体制改革，对全省经济社会领域产生了深刻影响，各级人民政府的认识进一步统一，执行力明显提高，实践经验和做法不断丰富，支持医药卫生体制改革的社会氛围正在形成。医药卫生体制改革为全省9000万群众织起一张健康安全网，提振了消费信心，促进了医疗服务需求增长，为扩大内需拓展了广阔空间。基本药物省级集中招标采购对多、小、散、弱的生产经营模式形成倒逼机制，促进了全省医药产业结构优化升级。医药卫生体制改革的制度建设和创新探索，为服务型政府建设、公共服务供给模式和公益性事业单位改革积累了经验。实践证明，医药卫生体制改革方向正确、路径清晰、措施有力，尤其是基本医保、基本医疗、基本药物等基层改革取得积极成效，人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到改善，看病难、看病贵问题有所缓解，医药卫生体制改革促进经济社会发展的作用越来越重要。

　　医药卫生体制改革是一项长期艰巨复杂的系统工程。要清醒地看到，全省医药卫生体制改革取得的成效还是阶段性的，当前医药卫生体制改革中还存在一些较为突出的矛盾和问题，特别是随着改革向纵深推进，利益格局深刻调整，体制性、结构性等深层次矛盾将日益显现，改革的任务依然艰巨。医疗保障制度建设有待进一步加强，基本药物制度还需巩固完善，公立医院改革需要深化拓展，推进社会力量办医仍需加大力度，人才队伍总量和结构性矛盾依然突出，政府职能转变亟待加快步伐，制度法规建设的任务更加紧迫。四川人口多、底子薄、不平衡、欠发达，城乡和区域发展不平衡、城镇化水平低、人口老龄化问题严重等尤为突出，城乡居民健康需求不断提升并呈现多层次、多元化特点，进一步加剧了卫生资源供给约束与卫生需求日益增长之间的矛盾；疾病谱变化、医药技术创新、重大传染病防控和卫生费用快速增长等，对优化资源配置、扩大服务供给、转变服务模式、合理控制费用和提升管理能力等都提出了更高要求。解决这些问题和挑战，必须持续不断地推进改革。

　　“十二五”时期是四川省深入实施西部大开发战略、加快建设西部经济发展高地、全面建设小康社会的关键时期。我们要抓住医药卫生体制改革取得重大进展、经济持续快速发展的有利时机，认真总结前一阶段医药卫生体制改革的经验和成效，凝聚和扩大社会共识，把改革不断推向深入，为实现人人享有基本医疗卫生服务奠定坚实基础。

　　二、总体要求和主要目标

　　（一）总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕中发〔2009〕6号精神和国发〔2012〕11号的部署，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，以维护和增进全省人民健康为宗旨，以基本医疗卫生制度建设为核心，统筹安排、突出重点、循序推进，保持医药卫生体制改革基本政策的连续性和稳定性，进一步深化医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应以及监管体制等领域综合改革，着力在全民基本医保建设、基本药物制度巩固完善和公立医院改革方面取得重点突破，增强全民基本医保的基础性作用，强化医疗服务的公益性，优化卫生资源配置，重构药品生产流通秩序，提高医药卫生体制的运行效率，加快形成人民群众“病有所医”的制度保障，不断提高全省人民健康水平，使人民群众共享改革发展成果。

　　（二）主要目标。基本医疗卫生制度建设加快推进，以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系进一步健全，通过支付制度等改革，明显提高保障能力和管理水平；基本药物制度不断巩固完善，基层医疗卫生机构运行新机制有效运转，基本医疗和公共卫生服务能力同步增强；县级公立医院改革取得阶段性进展，城市公立医院改革有序开展；卫生资源配置不断优化，社会力量办医取得积极进展；以全科医生为重点的人才队伍建设得到加强，基层人才不足状况得到有效改善，中医药服务能力进一步增强；药品安全水平不断提升，药品生产流通秩序逐步规范，医药价格体系逐步理顺；医药卫生信息化水平明显提高，监管制度不断完善，对医药卫生的监管得到加强。

　　到2015年，基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高；卫生总费用增长得到合理控制，政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，看病难、看病贵问题得到有效缓解。人均期望寿命达到75岁，婴儿死亡率降低到11‰以下，孕产妇死亡率力争降低到22/10万以下。

　　三、加快健全全民医保体系

　　充分发挥全民基本医保的基础性作用，重点由扩大范围转向提升质量。通过支付制度改革，建立健全医药费用动态监管机制，加大医保经办机构和医疗机构控制医药费用过快增长的责任，提高基金使用效率。在稳定基本医保参保率基础上，进一步提高基本医疗保障水平，着力加强管理服务能力，探索建立重特大疾病保障机制，切实解决重特大疾病患者医疗费用保障问题。

　　（一）巩固扩大基本医保覆盖面。职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险参保率稳定在96%以上。继续推进关闭破产企业退休人员和困难企业职工等困难群体参保工作。建立健全城乡居民基本医疗保险参保登记办法，重点做好下岗失业人员、农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员以及学生、学龄前儿童和新生儿等参保工作。探索建立城镇居民跨年度自动续保机制。

　　（二）提高基本医疗保障水平。到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上，个人缴费水平相应提高，探索建立与经济发展水平相适应的筹资机制。职工医保、城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右，明显缩小与实际住院费用支付比例之间的差距；进一步提高最高支付限额。城镇居民医保和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，支付比例提高到50%以上；稳步推进职工医保门诊统筹。

　　（三）完善基本医保管理体制。加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。按照管办分开原则，完善基本医保管理和经办运行机制，明确界定职责，进一步落实医保经办机构的法人自主权，提高经办能力和效率。在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

　　（四）提高基本医保管理服务水平。加快推进基本医保和医疗救助即时结算，使患者看病只需支付自负部分费用，其余费用由医保经办机构与医疗机构直接结算。加快建立异地就医结算机制，2015年全面实现统筹区域内和省内医疗费用异地即时结算，积极推进跨省医疗费用异地即时结算；做好基本医保和医疗救助结算衔接。完善医保关系转移接续政策，基本实现职工医保制度内跨区域转移接续，推进各项基本医疗保险制度之间衔接。加快建立具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督等复合功能的医保信息系统，实现与定点医疗机构信息系统的对接。积极推广医保就医“一卡通”，方便参保人员就医。

　　加强基本医保基金收支管理。职工医保基金结余过多的地区要把结余降到合理水平，城镇居民医保和新农合基金要坚持当年收支平衡的原则，结余过多的，可结合实际重点提高高额医疗费用支付水平。增强基本医保基金共济和抗风险能力，基本实现市级统筹，逐步建立省级风险调剂金制度，积极推进省级统筹。完善基本医保基金管理监督和风险防范机制，防止基本医保基金透支，保障基金安全。

　　（五）改革完善医保支付制度。加大医保支付方式改革力度，结合疾病临床路径实施，在全省范围内积极推行按病种付费、按人头付费、按床日付费、总额预付等，增强医保对医疗行为的激励约束作用。积极推动建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制和购买服务的付费机制。建立医保对统筹区域内医疗费用增长的制约机制，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入医保分级评价体系。统筹地区普遍制定医保基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，对不能有效控制医疗费用不合理增长的定点医疗机构实行淘汰制。医保支付政策进一步向基层倾斜，探索建立医疗保险门诊统筹基金支付引导参保人员到基层医疗机构首诊的机制，到2015年社区卫生服务中心和乡镇卫生院住院医疗费用医保政策范围内报销比例不低于85%，引导群众小病到基层就诊，加快分级诊疗制度形成。鼓励使用中医药服务。将符合资质条件的非公立医疗机构和零售药店纳入医保定点范围，推进医保定点服务机构分级管理，规范医疗保险定点服务协议，针对不同付费方式建立相应质量监控标准，明确监管重点，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。建立健全政府监管、行业自律和社会监督相结合的监管体系，加强对定点医疗机构和零售药店的监管，加大对骗保欺诈行为的处罚力度。

　　（六）完善城乡医疗救助制度。加大救助资金投入，筑牢医疗保障底线。资助低保家庭成员、五保户、重度残疾人以及城乡低收入家庭参加城镇居民医保或新农合。取消医疗救助起付线，提高封顶线，对救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例提高到70%以上。在试点基础上，全面推进重特大疾病救助工作，加大对重特大疾病的救助力度。研究建立疾病应急救助基金，解决无费用负担能力和无主病人发生的应急医疗救治费用。鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助。鼓励工会等群众组织开展多种形式的医疗互助活动。

　　（七）积极发展商业健康保险。鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品，积极引导商业保险机构开发长期护理保险、特殊大病保险等险种，满足多样化的健康需求。鼓励企业、个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险，落实税收等相关优惠政策。简化理赔手续，方便群众结算。加强商业健康保险监管，促进其规范发展。

　　（八）探索建立重特大疾病保障机制。充分发挥基本医保、医疗救助、商业健康保险、多种形式补充医疗保险和公益慈善的协同互补作用，切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题。在提高基本医保最高支付限额和高额医疗费用支付比例的基础上，统筹协调基本医保和商业健康保险政策，积极探索利用基本医保基金购买商业大病保险或建立补充保险等方式，有效提高重特大疾病保障水平。加强与医疗救助制度的衔接，加大对低收入大病患者的救助力度。

　　四、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制

　　持续扩大基层医药卫生体制改革成效，巩固完善国家基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应和人事分配等方面的综合改革，继续加强基层服务网络建设，加快建立全科医生制度，促进基层医疗卫生机构全面发展。

　　（一）深化基层医疗卫生机构综合改革。完善基层医疗卫生机构编制管理、补偿机制、人事分配等方面的综合改革措施，巩固基层改革成效。根据基层医疗卫生机构的服务功能定位和发展需要，逐步对人员编制实行总量控制、动态调整。健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制，在中央经常性补助的基础上，各级人民政府要将对基层医疗卫生机构专项补助以及经常性收支差额补助纳入财政预算并及时、足额落实到位。县级人民政府要严格按照已确定的分级负担标准和要求，足额落实各项专项补助配套资金，切实承担基层医疗卫生机构正常运转的“兜底”责任，加快落实一般诊疗费及医保支付政策，确保基层医疗卫生机构正常运转。全面实施基层医疗卫生机构人员聘用制度和岗位管理制度，完善全员聘用机制，做好聘用期满人员再竞聘工作，推行院长（中心主任）竞聘上岗。健全绩效评价和考核机制，在平稳实施绩效工资的基础上，可适当提高奖励性绩效工资的比例，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，调动医务人员积极性。

　　（二）扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度的成果，落实基本药物全部配备使用和医保支付政策，落实对乡村医生的各项补助和支持政策。进一步强化城市社区卫生服务机构贯彻执行国家基本药物制度和综合改革政策力度。对符合条件的非政府办基层医疗卫生机构，各地政府可结合实际，采取购买服务的方式将其纳入基本药物制度实施范围。公立医院按比例优先使用基本药物，鼓励其他医疗机构优先使用基本药物。

　　（三）完善国家基本药物省补充目录，规范配备使用。坚持基本药物省补充目录由省级人民政府统一增补，市、县或基层医疗卫生机构不得增补。根据各地基本药物使用情况，适时研究调整优化基本药物省补充目录，更好地满足群众基本用药需求。要合理控制增补药品数量，增补药品严格执行基本药物制度相关政策。研究制定公立医院和基层医疗卫生机构转诊用药接续政策。开展基本药物制度实施监测评估工作。

　　研究制定基本药物省补充目录处方集。进一步规范基层医疗卫生机构用药行为，加强基层医务人员基本药物处方集和基本药物临床应用指南培训，开展处方点评、抗菌药物临床合理应用等工作。

　　（四）巩固基本药物采购机制。坚持基本药物以省为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等采购政策。进一步规范基本药物集中招标采购工作，坚持质量优先、价格合理，完善基本药物质量标准和评标办法，控制虚高药价，保证药品质量，规范基本药物购销行为，降低药品成本。按要求开展基本药物年度招标采购，既要降低虚高的药价也要避免低价恶性竞争，对独家品种和经多次集中采购价格已基本稳定且市场供应充足的基本药物执行国家统一定价。完善费用结算功能，健全以省为单位的基本药物集中采购和使用管理系统，明显提高基本药物使用监管能力。完善基本药物配送办法，建立基本药物配送协调保障机制。完善基本药物采购货款集中支付政策，探索推进省级集中支付，保证基本药物及时配送、按期支付。建立省增补基本药物最高零售价格动态调整机制，对部分品种探索全省统一定价。加强基本药物市场价格监测和出厂价格调查，建立基本药物地方价格信息库。探索建立短缺药品监测机制，对用量小、临床必需的基本药物可通过招标采取定点生产等方式确保供应。建立严格的诚信记录和市场清退制度，加强对基本药物中标企业配送的监管，建立企业诚信档案，对违法违规行为予以惩处，并公开不良记录。对已达到国际水平的仿制药，在定价、招标采购方面给予支持，激励企业提高基本药物质量。提高基本药物生产技术水平和供应保障能力，完善基本药物储备制度。强化基本药物质量监管，所有基本药物生产、经营企业必须纳入电子监管。确保基本药物安全有效、供应及时。

　　（五）提高基层医疗卫生机构服务能力。按照填平补齐的原则，继续支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，2015年基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。禁止政府办基层医疗卫生机构举债建设。继续加强基层在岗人员培训，重点实施具有全科医学特点、促进基本药物使用等针对性和实用性强的培训项目。进一步规范基层医疗卫生机构用药行为。鼓励基层医疗卫生机构采取主动服务、上门服务等方式，开展巡回医疗，提升服务质量，服务内容向基本医疗和基本公共卫生服务转变。健全基层医疗卫生机构与上级医疗卫生机构分工协作机制，建立分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊负责制试点，推动服务重心下沉，明显提高基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例。

　　筑牢农村医疗卫生服务网底。落实并完善乡村医生的补偿、养老政策，鼓励和引导乡村医生参加多种形式的养老保险。适当提高村卫生室一般诊疗费标准，安排不低于40%的基本公共卫生服务任务由村卫生室承担，并按标准及时足额将服务经费拨付到村卫生室。加强乡村医生培训和后备力量建设，逐步推进乡村医生向执业（助理）医师转变，鼓励有条件的地区通过定向培养、学历提升、岗位培训等方式加强乡村医生能力建设。积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。

　　（六）推进全科医生制度建设。把建立全科医生制度作为强基层的关键举措，通过规范化培养、转岗培训、执业医师招聘和设置特岗等方式加强全科医生队伍建设，到2015年累计培养不少于14000名全科医生，使每万名城市居民拥有2名以上全科医生，每个乡镇卫生院都有全科医生。积极推进家庭签约医生服务模式，逐步建立全科医生与居民契约服务关系，为居民提供连续的健康管理服务。选择部分地区重点探索推进全科医生执业方式和服务模式改革试点。

　　（七）促进人才向基层流动。进一步完善相关政策措施，鼓励引导医务人员到基层服务。建立上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流机制，探索县（市、区）域人才柔性流动方式，促进县乡人才联动。开展免费医学生定向培养，实施全科医生特岗计划，充实基层人才队伍。严格落实城市医院、疾病预防控制机构和妇幼保健机构医生晋升中高级职称前到农村服务累计一年以上的政策，进一步完善基层医疗机构卫生专业技术人员职称倾斜政策。鼓励大医院退休医生到基层和农村执业。对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，落实津补贴政策或给予必要补助。

　　（八）加快推进基层医疗卫生机构信息化。通过技术创新带动工作创新，建立功能规范、标准统一，涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、基本医疗服务、绩效考核等功能的基层医疗卫生信息系统，实现与基本医保等系统互联互通，提高基层医疗卫生服务水平，以信息化建设促进基层医疗卫生机构新机制稳定运行。到2015年，基层医疗卫生信息系统基本覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。

　　五、积极推进公立医院改革

　　坚持公立医院公益性质，按照“四个分开”的要求，以破除“以药补医”机制为关键环节，以县级医院为重点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等方面的综合改革，由局部试点转向全面推进，大力开展便民惠民服务，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。

　　（一）落实政府办医责任。坚持公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位，进一步明确政府举办公立医院的目的，强化政府办医职责，扭转公立医院逐利行为。依照分级负担原则，各级人民政府加大投入力度，确保公立医院履行公益职责，健康发展。进一步落实政府对公立医院的基本建设和设备购置、重点学科发展、公共卫生服务、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入政策。依据区域卫生规划，合理确定公立医院（含国有企业所办医院）数量和布局，严格控制建设标准、规模和设备配备。禁止公立医院举债建设。

　　（二）推进补偿机制改革。以破除“以药补医”机制为关键环节，推进医药分开，逐步取消药品加成政策，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。通过财政、医保、价格政策联动，切断医院收入与药品销售的利益联系，减轻群众就医负担和体现医务人员劳务价值并重，建立新的保持公立医院公益性的运行补偿机制。医院的药品和高值医用耗材实行集中采购，探索医疗器械集中采购。政府投资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格，贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗机构检验对社会开放，检查设备和技术人员应当符合法定要求或具备法定资格，实现检查结果互认。在控制总额前提下，提高诊疗费、手术费、护理费等体现医疗技术服务合理成本和医务人员技术劳务价值的收费标准，降低大型医疗设备的检验检查费用，医疗技术服务收费按规定纳入医保支付范围。增加的政府投入除中央财政给予一定补助外，省级和地方财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入。

　　（三）控制医疗费用不合理增长。医保经办机构、卫生监管部门和价格主管部门要加强对医疗服务行为和服务收费的监管，积极探索多种控费形式，严格控制医疗费用的不合理增长。充分发挥医保对医疗服务的监控作用，加快由单一按项目付费支付方式向总额预付、按人头付费、按病种付费、按床日付费等复合式支付方式的转变，引导医疗机构规范诊疗行为、提高服务质量、主动控制成本。探索建立医保定点医疗机构竞争机制。逐步实现由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。提高基本医保药品使用率，降低自费药品使用率，并纳入医保定点服务机构协议管理内容严格考核。

　　强化卫生部门对诊疗行为的监管和费用控制，继续开展处方点评，实施抗菌药物分级管理，制止开大处方、重复检查、滥用药品等行为。将次均（病种）费用和总费用增长率、住院床日以及药占比等控制管理目标纳入公立医院目标管理责任制并作为绩效考核的重要指标，将考核结果作为医院等级评审的核心内容之一。及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查及重复检查等行为。加强对费用增长速度较快疾病诊疗行为的重点监控，控制公立医院提供非基本医疗服务。价格主管部门要加强医疗服务收费和药品价格监督检查，及时查处自立项目收费、分解收费、重复收费、药品违规加成等乱收费行为，并向社会公布。

　　（四）推进政事分开、管办分开。强化卫生部门规划、准入、监管等全行业管理职能。研究探索采取设立专门管理机构等多种形式确定政府办医机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。各级卫生部门负责人不得兼任公立医院领导职务，逐步取消公立医院行政级别。

　　（五）建立现代医院管理制度。探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，明确理事会与院长职责，公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使。推进公立医院院长职业化、专业化建设，完善院长负责制和任期目标责任考核制度，按规定落实公立医院用人自主权，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推进公立医院医务人员养老等社会保障服务社会化。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，提高人员经费支出占业务支出的比例，提高医务人员待遇，院长及医院管理层薪酬由政府办医机构或授权理事会确定。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩；完善公立医院财务核算制度，加强费用核算和控制。建立健全内部控制，严格执行医院财务制度和医院会计制度，加强财务集中统一管理和资产管理，实施内部和外部审计制度，积极推行总会计师制度。

　　（六）开展医院管理服务创新。深化以病人为中心的服务理念，不断完善医疗质量管理与控制体系，持续提高医院管理水平和医疗服务质量。优化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程，方便群众就医。大力推行临床路径，开展单病种质量控制，规范医疗行为。推广应用基本药物和适宜技术，规范抗菌药物等药品的临床使用。全面推行便民惠民措施，优化服务模式和服务流程，开展志愿者服务。全面开展优质护理服务，三级医院优质护理服务2015年覆盖100%的病房（区），二级医院覆盖80%以上的病房（区）。推行“先诊疗、后结算”。积极推进区域统一预约挂号平台建设，普遍实行预约诊疗，改善就医环境，明显缩短病人等候时间。以医院管理和电子病历为核心，推进公立医院信息化建设，完善省、市、县、乡远程医疗网络，发展面向农村基层及边远地区的远程诊疗系统。

　　（七）全面推进县级公立医院改革。县级公立医院是农村三级医疗卫生服务网络的龙头。“十二五”期间要把县级公立医院改革放在突出位置，以破除“以药补医”机制为关键环节，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制、价格机制等方面的综合改革；加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，巩固深化城市医院对口支援县级医院的长期合作帮扶机制，经批准可在县级医院设立特设岗位引进急需中高层次人才，降低县外转出率，力争使县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。2015年要实现县级公立医院阶段性改革目标。

　　（八）拓展深化城市公立医院改革。按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，加快推进城市公立医院改革试点，拓展深化试点内容，创新体制机制，提高服务质量和运行效率，尽快形成改革的基本路子并逐步在全省范围内推广。公立医院资源丰富的城市，可引导社会资本以收购、兼并、托管、联合等多种方式，参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。优先选择具有办医经验、社会信誉好的非公立医疗机构参与公立医院改制。鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投入，以合资合作方式参与改制的不得改变非营利性质。公立医院改制要依法按程序进行，改制过程中要按照严格透明的程序和估价标准对公立医院资产进行评估，加强国有资产处置收益管理，防止国有资产流失，维护好职工合法权益。

　　六、统筹推进相关领域改革

　　进一步增强医药卫生体制改革各项政策的协同性，继续推进基本公共卫生服务均等化，优化卫生资源配置，鼓励社会资本举办医疗机构，加快人才培养和信息化建设，加强药品生产流通和医药卫生监管体制改革，充分发挥政策叠加效应。

　　（一）提高基本公共卫生服务均等化水平。逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，2015年达到40元以上，在中央补助80%的基础上，省级负担10%，市、县负担10%，免费为城乡居民提供健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等国家基本公共卫生服务项目。鼓励有条件的地区扩展基本公共卫生服务项目内容，提高服务标准。加强健康促进与教育，实施国民健康行动计划，将健康教育纳入国民教育体系。主要媒体要加强健康知识宣传。倡导健康的生活方式，引导科学就医和安全合理用药，推进全科医师团队服务进社区、进家庭服务模式。到2015年，城乡居民健康档案规范化电子建档率达到90%以上；高血压、糖尿病等重点慢性病病人规范化管理率达到60%。

　　逐步增加国家重大公共卫生项目，继续开展国家免疫规划，艾滋病和结核病、血吸虫病等重大传染病防治，农村孕产妇住院分娩补助、适龄妇女“两癌”（宫颈癌、乳腺癌）检查等重大公共卫生服务专项，农村孕产妇住院分娩率稳定在96%以上。减少艾滋病新发感染率，降低艾滋病病死率。重点做好食品安全（包括餐饮、饮用水卫生）、职业卫生、精神卫生、慢性病防控、重大地方病防控、卫生应急等对居民健康有重要影响的公共卫生服务。

　　完善重大疾病防控、计划生育、妇幼保健等专业公共卫生服务网络，加强卫生监督、农村应急救治、精神疾病防治、食品安全风险监测等能力建设。提高疾病监测、预防、控制能力和突发公共卫生事件应急处置能力。深入开展爱国卫生运动，力争新创建全国卫生城市（县城、镇）5个，省级卫生城市（县城）20个，推动以改厕为重点的农村环境卫生综合治理，改善环境卫生面貌。加强流动人口以及农村留守妇女、儿童和老人的公共卫生服务和重大传染病防控工作，提高公共卫生服务的可及性。

　　加强公共卫生经费管理，确保及时足额到位。严格开展绩效考核和效果评估，提高公共卫生服务效益。建立公共卫生和医疗卫生服务体系分工协作机制。专业公共卫生机构经费纳入财政预算并全额安排。

　　（二）推进医疗资源结构优化和布局调整。科学制定区域卫生规划，明确省、市、县级卫生资源配置标准，新增卫生资源优先考虑社会资本。每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张的，原则上不再扩大公立医院规模。鼓励各地整合辖区内检查检验资源，促进大型设备资源共建共享。加强医疗服务体系薄弱环节建设，优先支持基层以及老少边穷等医疗资源缺乏地区发展。每个县重点办好1至2所县级医院（含县中医院）。继续支持医疗机构临床重点专科建设。加强省级妇儿专科医院和县级医院妇儿科建设。推进地市级综合医院建设。鼓励发展康复医疗和长期护理。

　　（三）促进中医药事业发展。“十二五”期间，县级人民政府要在区域卫生规划中合理规划和配置中医医疗机构。建好省级中医医院，每个市（州）建好1所市（州）级中医医院。乡镇卫生院和社区卫生服务中心设立中医科室并完成标准化建设。充分发挥中医药在疾病预防控制和医疗服务中的作用，大力开展中医药预防保健服务，各级中医医院设立“治未病”科室，积极开展“治未病”工作。以城乡基层为重点加强中医医疗服务能力建设，到2015年，力争95%以上的社区卫生服务中心和97%以上的乡镇卫生院、70%以上的社区卫生服务站和65%以上的村卫生室能够提供中医药服务。鼓励零售药店提供中医坐堂诊疗服务。积极推广中医适宜技术。加强中药资源保护、研究开发和合理利用。实施中医药“名医、名科、名院战略”和“名药、名企、名园战略”。加快中医药人才队伍建设，健全中医药继续教育网络和基地，着力培养基层中医药人才。打造国家级重点学科15个，建成国家级重点专科35个、省级名科20个、省级中医名院10个。重点培育一批年销售收入超过30亿元的中药企业。

　　鼓励公立中医医院发挥中医药特色优势，对使用中药饮片、中药院内制剂、中医非药物疗法、中医药适宜技术等产生的政策性亏损，由同级政府按有关规定核定补助。按照中医药服务的特点，根据需要增设中医特色诊疗项目，按规定调整针灸、推拿、中医骨伤治疗等传统项目的服务价格。提高中医药费用报销比例，在新农合、城镇基本医疗保险中，对使用中医非药物疗法、中药治疗的，其费用报销比例可提高5%—10%。

　　（四）大力发展非公立医疗机构。积极促进非公立医疗机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局。放宽社会资本举办医疗机构的准入，各地在制定本地区医疗机构设置规划时，要给社会办医留足发展空间，在新增医疗卫生资源时，优先考虑社会资本举办医疗机构，鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者依法举办医疗机构，鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区）依法开办私人诊所。进一步改善执业环境，落实价格、税收、医保定点、土地、重点学科建设、职称评定等方面政策，对各类社会资本举办非营利性医疗机构给予优先支持，在医院等级评审、职称评定等方面与公立医院同等对待。优化非公立医疗机构用人环境，推进执业医师多点执业试点，鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动。鼓励非公立医疗机构向高水平、规模化的大型医疗集团发展。积极发展医疗服务业，扩大和丰富全社会医疗资源。在天府新区和高速发展的城市新区，鼓励社会资本举办高端优质医疗机构。加强对民营医疗机构的监管，建立健全不同经营性质医疗机构管理制度，促进民营医疗机构健康持续发展。2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右。

　　（五）创新卫生人才培养使用制度。深化医学教育改革，重视人文素养培养和职业素质教育，加快建立住院医师规范化培训制度，完善继续医学教育制度。大力实施“人才强卫”战略，加强以全科医生为重点的基层卫生人才队伍建设。加大护士、养老护理员、药师、儿科医师，以及精神卫生、院前急救、卫生应急、卫生监督、医院和医保管理人员等急需紧缺专门人才和高层次人才的培养。大力推进民族地区卫生人才队伍建设，制定民族地区县、乡医疗卫生机构直接考核公开招聘医疗卫生专业技术人员的倾斜支持政策。鼓励民族地区按照政策规定自主招聘急需医疗卫生人才。推进医师多点执业，鼓励具备行医资格的人员申请多个地点执业，完善执业医师注册、备案、考核、评价、监管政策，建立医师管理档案。建立健全医疗执业保险和医疗纠纷处理机制。完善医疗纠纷第三方调解机制，大力发展医疗责任保险和医疗意外保险。

　　（六）推进药品生产流通领域改革。改革药品价格形成机制，根据国家对药品最高零售指导价格的调整，及时调整未列剂型省内最高零售指导价格。强化省管药品价格评审和动态管理，依据国家政策、企业成本以及市场交易价格变化等因素，适时制定、调整药品最高零售指导价格。完善进口药品、高值医用耗材的价格管理。加强药品价格信息采集、分析和披露。

　　完善医药产业发展政策，规范生产流通秩序，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级，发展药品现代物流和连锁经营，提高农村和边远地区药品配送能力，促进药品生产、流通企业跨地区、跨所有制的收购兼并和联合重组。鼓励连锁经营药品流通企业发展，积极推动第三方医药物流企业发展，减少流通环节，降低流通成本，提高流通效率。规范发展药品流通电子商务。鼓励零售药店发展。完善执业药师制度，加大执业药师配备使用力度，到“十二五”期末，所有零售药店法人或主要管理者必须具备执业药师资格，所有零售药店和医院药房营业时有执业药师指导合理用药。严厉打击挂靠经营、过票经营、买卖税票、行贿受贿、生产经营假劣药品、发布虚假药品广告等违法违规行为。

　　强化药品质量与安全管理，规范药品研制、生产、流通秩序和使用行为，提升药品安全保障能力，增强公众用药安全满意度。提高药品质量水平，全面执行新修订的《药品生产质量管理规范》，到“十二五”期末，实现仿制药中基本药物和临床常用药品质量达到国际先进水平。加强药品流通环节管理，全面执行新修订的《药品经营质量管理规范》。加强药品质量安全监管，健全药品检验检测体系，强化药品安全监测预警，完善药品安全应急体系，实行药品全品种电子监管，对基本药物和高风险品种实施全品种覆盖抽验，定期发布药品质量公告。

　　（七）加快推进医疗卫生信息化。按照“设计顶层、整合中层、统一基层”的原则，利用“云计算”等先进技术，大力推进全省卫生信息化建设。发挥信息辅助决策和技术支撑的作用，促进信息技术与管理、诊疗规范和日常监管有效融合。以居民健康档案、电子病历和远程医疗系统建设为切入点，建立起省、市两级区域卫生信息共享平台，建设包括公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应保障、综合卫生信息管理等内容的卫生信息系统，基本实现全省主要医疗卫生信息资源整合、互联互通、信息共享。加强以电子病历为基础的医院信息化建设，加快居民健康卡的实施，方便群众就医。

　　（八）健全医药卫生监管体制。贯彻落实基本医疗卫生、基本医保、基本药物制度、全科医生制度、公立医院管理等方面的法律法规，及时将全省实施国家基本药物制度、基层医疗卫生机构综合改革、公立医院改革等医药卫生体制改革的成功做法、经验和政策上升为地方法规。完善药品监管法规制度。

　　加强卫生全行业监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。建立科学的医疗机构分类评价体系。强化医疗卫生服务行为和质量监管。依法严厉打击非法行医，严肃查处药品招标采购、医保报销等关键环节和医疗服务过程中的违法违规行为。建立信息公开、社会多方参与的监管制度，鼓励行业协会等社会组织和个人对医疗机构进行独立评价和监督。强化医务人员法制和纪律宣传教育，加强医德医风建设和行业自律。

　　七、建立强有力的实施保障机制

　　（一）强化责任制。各地、各有关部门要提高认识，强化责任，把医药卫生体制改革作为一项全局性工作，加强对规划实施的组织领导，建立健全责任制和问责制，形成政府主要领导负总责，分管常务工作和卫生工作的领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保规划顺利实施。各地、各有关部门要围绕规划的总体目标和重点任务细化年度任务，制定工作方案，落实责任制，把规划的重点任务落到实处。建立规划实施动态监测、定期通报制度，开展规划实施评估。

　　（二）增强执行力。“十二五”时期是医药卫生体制改革攻坚阶段，医药卫生系统是医药卫生体制改革的主战场，要发挥医务人员改革主力军作用，调动医疗机构和医务人员积极性，维护医务人员合法权益。要充分发挥好政治优势、组织优势，充分发挥基层党组织在医药卫生体制改革中的核心作用，加强思想政治工作，统一思想认识，形成改革攻坚合力。各地、各有关部门要加强医药卫生体制改革工作队伍建设，提高推进改革的领导力和执行力，确保医药卫生体制改革的各项规划措施落到实处。

　　（三）加大政府投入。在积极争取国家资金支持的同时，各地要积极调整财政支出结构，加大医药卫生体制改革投入力度，转变投入机制，完善补偿办法，落实规划提出的各项卫生投入政策，切实保障规划实施所需资金。要建立和完善政府卫生投入保障机制，公共卫生服务经费主要通过政府筹资，基本医疗服务费用由政府、社会和个人三方合理分担。按照财权、事权相统一和分级负担的原则明确各级人民政府卫生投入责任，省级财政加大对困难地区的专项转移支付力度，市、县财政要加大对健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、县级公立医院改革等的投入力度。全省各级人民政府要将符合政策规定的医药卫生体制改革资金足额纳入年初预算，并在安排年度卫生投入预算时，切实落实“政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求。各级财政部门在向政府汇报预决算草案时要就卫生投入情况进行专门说明。“十二五”期间政府医药卫生体制改革投入力度和强度要高于2009—2011年医药卫生体制改革投入。基本医保政府补助标准和人均基本公共卫生服务经费标准要随着经济社会发展水平的提高相应提高。加强资金监督管理，提高资金使用效益，切实防止各种违法违规使用资金的行为。

　　（四）实行分类指导。医药卫生体制改革政策性强、情况复杂、涉及面广，各地要在中央和省委、省政府确定的医药卫生体制改革原则下根据实际情况，因地制宜制定具体实施方案，创造性地开展工作。鼓励地方大胆探索、先行先试，不断完善政策，积累改革经验。各有关部门要加强对地方医药卫生体制改革工作的指导，及时总结推广成功经验。注重改革措施的综合性和可持续性，推进改革持续取得实效。积极推进民族地区卫生发展十年行动计划，高度重视发展民族地区卫生事业，加大政策、资金、项目、人才等支持力度，加快建立完善适合民族地区特点的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，提高基本医疗卫生服务的可及性和可得性。

　　（五）加强宣传培训。坚持正确的舆论导向，围绕中心，服务大局，切实做好医药卫生体制改革宣传工作。要大力宣传医药卫生体制改革方针、政策，大力宣传医药卫生体制改革的先进人物、先进典型、先进经验，大力宣传“十二五”医药卫生体制改革规划目标、重点任务和政策措施，做好医药卫生体制改革政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期，在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，营造改革的良好氛围。广泛开展培训，不断提高各级干部医药卫生体制改革政策水平，确保改革顺利推进。

　　（六）强化考核评估。各地、各有关部门要细化医药卫生体制改革规划目标、重点任务和政策措施，加强对医药卫生体制改革工作的考核。健全监督评估机制，加强督导检查，及时发现医药卫生体制改革实施中存在的问题并研究解决。在规划实施过程中，省深化医药卫生体制改革领导小组办公室负责牵头组织有关部门对规划实施情况进行中期评估。