省政府办公厅审改处

　　20世纪末，国家开始广泛深入地开展行政审批制度改革，从中央到地方，各级政府普遍开展以精简行政审批事项、规范审批程序、设定审批时限、公开审批内容、建立一套便民利民的行政审批服务体系为重点的行政审批制度改革。2002年11月1日国务院公布第一批取消789项行政审批项目后，至2012年，国务院先后分6批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的近七成。今年3月17日，李克强总理明确表示，本届政府下决心要再削减三分之一以上行政审批。目前，今年国务院已分三批取消调整了217项行政审批项目。

　　一、改革背景

　　行政审批是指国家行政机关根据相对人的申请，依法以颁发特定证照等方式，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动资格的一种具体行政行为。行政审批作为行政主体对国家社会事务进行管理的一种重要手段，被应用于许多行政管理领域。行政审批制度是规范行政审批行为的制度体系，是国家行政机关依法处理相对方的申请，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的各项具体制度的总称。行政审批是政府组织管理经济、社会、文化以及其他国家事务的重要途径和方法；行政审批制度是指政府事先规定某一事项获得批准的条件，再根据某些情况，如需要量、供应量、配额、指标等，对报批事项进行审核批准，从而实现对经济社会进行管理的一种行政方式。行政审批在经济和社会发展中特别是在一些短缺资源的分配方面发挥着不可替代的作用。

　　（一）经济体制转型是行政审批制度改革的时代背景。在计划经济年代，主要是审批经济，行政审批事项数量繁多，计划经济计划着社会生产、消费、流通的方方面面，连老百姓买日常生活用品都需要审批，当时的政府就是一个全能的政府，无所不管，无所不批，政府审批对国民经济的运行起着直接保障作用。上世纪八十年代，市场经济逐渐兴起后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和发展，社会经济运行规则和市场主体已经发生了重大变化，生产力得到解放，政府及政府部门原有的、无所不包的审批方式逐渐成为了经济发展的桎梏，上层建筑越来越不适应经济发展基础。过去我们习以为常的行政审批制度已经越来越不适应形势发展的需要，突出表现为不少部门管着“不该管、管不了、管不好”的事，加之重审批、疏管理、推责任、轻服务、乱收费及暗箱操作、审批寻租等现象在一些部门不同程度的存在，审批行为不规范、审批程序繁琐、审批效率低下等问题十分突出，老百姓怨声载道。当时诸如跑一项审批，盖几百个章、几百个人签字，一年、两年甚至三、五年都办不下来的情况，在全国各地时有报道。同时，随着我国社会主义市场经济的建立和正式成为WTO的成员，传统的行政审批制度已经无法适应WTO规则和经济全球化的要求，也无法满足建立和完善社会主义市场经济的客观需要，阻碍了政府职能的进一步转变，更从某种程度上成为“寻租”的腐败之源。

　　因此，上世纪九十年代，国家提出改革行政审批制度，着手解决管理制度适应经济发展需要及上层建筑适应经济基础的问题，也是从源头上解决腐败滋生的深层次问题。在改革行政审批制度的具体做法上，全国各地纷纷建立起了集中办理行政审批的政务（行政）服务中心。因此说，经济体制转型是行政审批制度改革的时代背景。

　　（二）商品经济使思想观念受到冲击、发生转变是行政审批制度改革的客观条件。市场经济就是商品经济。在商品经济观念的冲击下，拜金主义等拜物教甚嚣尘上，对行政机关工作人员，尤其是手握行政审批权力的人带来冲击和影响。由于行政审批过多过滥、审批随意性较大、审批缺少监督制约等问题，为腐败的滋生提供了土壤和条件。具体表现在行政审批上，就是吃拿卡要盛行，不给好处不办事，给了好处乱办事。在当时，最典型的现象就是：

　　审批不规范。掌管审批大权的人可以凭个人好恶随意进行审批，不遵守审批时限要求，不遵守审批程序规定，对审批条件和审批程序置之不理。有些领导干部得了办事者的好处，便通过批条子、打招呼或现场办公会等形式，给掌管审批权力者施加压力，干扰正常的审批程序。而审批者迫于领导的权威，不得不加以审批。据有关部门统计，因腐败而绳之以法的党员干部，绝大部分都涉及行政审批。

　　审批不公开。在阴暗潮湿见不到阳光的地方，容易产生霉变、腐烂，孵出蛀虫。在行政审批过程中，由于办事程序不透明，老百姓对收费标准、依据等不清楚，给审批人可乘之机，吃拿卡要等现象便应运而生，从客观上造就了滋生腐败的温床。现实生活中，有些行政机关和领导把审批作为权力“寻租”的一个手段。不少企业、个人为了取得行政许可，四处找人、托关系、给好处费，而要实现审批权与利益的幕后交易，只好选择在能见度低的情况下进行，不宜公开。

　　审批不高效。一是部门争利。权力能产生收费，收费能给部门带来实惠，只要获得审批权就等于获得了收费的通行证。在利益驱动下，各个部门牢牢抓住含金量高的审批项目不放，争先渔利。有些本来可以由市场运作的，有的部门却强揽审批，有的可以只由一个或几个部门审批的事却变成许多部门层层审批。而部门之间为了争夺各自的利益，互不买帐，你卡我，我卡你，互相制约、互相扯皮，影响审批时效。二是与民争利。“要过审批关，须留过关费”。否则，本来可以在一天内办完的事，却找出各种借口和理由拖着不办或无限期地拖延下去。

　　审批无监督。不受监督的权力必然产生腐败。当时，我国正处于转轨时期，由于存在体制上的缺陷和缺乏有效的监督制约机制，没有一个机构专门对行政审批进行监督，从事行政审批的机构和人员基本上处于人民群众不敢监督、新闻媒体不便监督、有关部门无从监督的局面，从而导致权钱交易日渐活跃、猖獗。

　　一些地方党委、政府针对权力寻租泛滥、群众办事难、企业投资难的问题，开始探索以精简行政审批项目、集中办理行政审批事项、承诺办结时限、实行“八公开”、推行相对集中行政审批权和并联审批等为重点的行政审批制度改革，加强监督制约，方便群众办事，改善投资环境。

　　（三）我国主要依靠投资推动经济发展的特点是行政审批制度改革的内在动力。在推进我国经济发展的“三驾马车”中，投资无疑是最重要的动力。在西部欠发达地区更是如此。要加快发展就要吸引到大量投资，就必须创造比别人更好的投资环境，提高地区竞争力。在市场经济条件下，哪里的政府管理规范、办事效率高、投资成本低，那里就能吸引到更多的投资。在硬环境和政策性优惠空间相差不大的情况下，吸引投资的关键就在于良好的政务服务环境。地方政府改革行政审批制度、规范审批行为、提供集中便捷的政务服务、创造良好投资环境既是促进地方发展的迫切需要，也是建设法治政府、效能政府、服务型政府的需要。投资进程顺畅了，意味着资金、技术、人才等要素更加顺畅地进入本行政区域，经济发展获得了更大的推动力。

　　因此，改革行政审批制度，通过制度化、规范化的设计，解决环境不优的问题，成为环境建设的关键。让投资者跑最短的路、找最少的人、花最少的钱、用最短的时间、办最多最快的事。只有这样，资金、技术、人才等要素才能够更加顺畅地进入本行政区域。因此说，我国经济发展的特点决定了地方政府只有创造更好的投资环境，才能促进经济快速发展。

　　二、我省的做法

　　近年来，我省行政审批制度改革工作一直走在全国前列。今年，魏宏省长又多次作出批示，要求深化行政审批制度改革，明确提出“审批事项全国最少、程序最简、办理最快、费用最低、服务最优”的目标。9月，钟勉常务副省长在遂宁召开全省现场会，深入推进行政审批制度改革及行政权力依法规范公开运行工作，办公厅还专门成立审改处具体负责综合协调。目前，我省已形成行政审批事项清理、推进行政权力依法规范公开运行、优化政务服务环境三条工作主线并行并重，面上工作统筹推进的良好局面。

　　（一）强化组织领导。我省将四川省行政审批制度改革工作联席会议改为四川省深化行政审批制度改革领导小组，由省委常委、常务副省长钟勉任组长，省政府秘书长、省政府办公厅主任叶壮任副组长，省政府办公厅、省委编办、监察厅、省法制办等15个省级部门主要负责人为成员；领导小组办公室（简称省审改办）设在省政府办公厅，负责指导、推进、协调、督促全省行政审批制度改革有关具体工作，承担领导小组的日常工作；在省政府办公厅增设行政审批制度改革处，负责指导、协调、推进全省深化行政审批制度改革工作，协调有关部门做好行政审批事项设立、办理等日常监管和投诉工作，推进行政权力公开透明运行，承担省审改办日常工作；同时对承担此项工作任务较重的省委编办、省法制办、省政务服务中心各增加1名行政编制，省公共资源交易服务中心增加1名事业编制，确保此项工作落实到位。

　　（二）精心安排部署。今年以来，我省先后制发了《四川省人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见》（川府发[2013]17号）、《四川省人民政府办公厅关于贯彻落实四川省人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见任务分工的通知》（川办函[2013]58号）等文件，先后召开了“省政府机构职能转变、深化行政审批制度改革暨推进依法行政工作电视电话会议”、“全省推进行政权力依法规范公开运行暨深化行政审批制度改革工作会”等会议，对全省的行政审批制度改革工作进行安排部署，明确了精简行政审批、优化审批流程、完善政务服务体系、推行公共资源交易服务标准化的主要目标、基本原则、具体要求、保障措施和任务分工。省审改办组织有关部门多次调研、指导督促市县两级清理工作，优化政务服务环境。加大宣传工作力度，配合新华社、人民日报、四川日报、四川电视台等媒体，先后近10次深入报道了我省行政审批制度改革工作，其他媒体分别作了转载，引起了社会持续关注。

　　（三）全面清理项目。一是承接落实国务院取消下放事项。及时跟踪掌握国务院取消下放行政审批项目情况，主动对接国家部委，对应落实责任部门，确保无缝衔接，不出现监管空档。目前，国务院分2批取消的98项行政审批事项，政务服务中心已全部停止受理、办理；下放省本级的34项，已全部落实承接部门；直接下放市级的1项，已下放至各市（州）。二是扎实清理省本级项目。印发了《四川省人民政府关于做好市（州）行政审批项目清理工作的意见》（川府函[2013]241号）。按照《行政许可法》、《国务院机构改革和职能转变方案》要求，确定了清理原则。按中央在川单位项目、省级初审转报国务院部门审批的项目、省政府工作部门项目进行归类，实施分类清理和管理。明确清理工作环节。对每一项审批事项，先由实施部门提出处理建议，再由省审改办、省委编办、监察厅、省法制办、省政务服务中心5家单位进行联合会审并提出初步处理意见，然后由省行政审批制度改革领导小组召开会议审查，最后由省政府常务会议审定公布。今年以来，四川省已两批次取消调整行政审批事项236项，其中：取消48项，下放37项，转为服务事项94项，不再列入省本级项目13项，对近3年在省政务服务中心“零”办理的行政审批项目，采取打捆“暂停审批”处理44项；逐项清理非行政许可审批事项156项，取消调整了38项；取消行政事业性收费项目13项，保留23项。第三批清理结果已经省深化行政审批制度改革领导小组第三次全体会议审议，正待省政府常务会审定公布，拟取消5项、下放16项、部分取消3项、部分下放19项。三是加强指导市县开展清理工作。省行政审批制度改革领导小组召开专门会议对市（州）行政审批项目清理工作进行专题研究，印发了《四川省人民政府办公厅关于印发进一步清理省本级行政审批项目工作安排的通知》（川办函[2013]59号），明确了市（州）对应取消、承接、下放行政审批事项和提高审批效率、加强后续监管的具体要求。省审改办会同省委编办、省法制办、省政务服务中心等部门多次到市（州）调研指导行政审批项目清理工作，督促市（州）按省上部署及时清理。

　　（四）规范优化行政审批运行。所有保留的行政审批项目都要进入政务服务中心集中受理、办理，并实行项目名称、法律依据、办事程序、申报材料、承诺时限、收费项目、收费标准、收费依据“八公开”，接受社会各界监督。按照“精简效能、权责一致、公开透明”的原则，进一步简化、优化、规范审批流程，逐项编制办事指南、格式文本、示范文本和审批流程图；所有项目在现有承诺办理时限的基础上再提速20%。推行行政审批网上咨询、预审、办理、查询，全省所有市（州）及使用行政审批通用软件的县（市、区）全部开通了电子政务大厅，共上载各类申请表格、示范文本119154个。涉及两个以上部门审批的事项，全面推行并联审批；重点推行投资建设项目、市场准入项目在政务服务中心的并联审批，2012年，省、市、县三级政务服务中心投资建设项目并联审批窗口共办理9593个项目的相关事项，涉及投资金额11356.72亿元，全省各部门平均办理提速60.66%，提前办结率63.93%。同时，规范管理中介组织。正研究制订《四川省中介机构管理办法》，推动中介机构与审批机关脱钩，严格规范中介机构的监管体制、设立条件、执业规范、信用管理、责任追究等，促进公平竞争。

　　（五）推进行政权力依法规范公开运行。一是规范权力运行要素。以明晰完善内部运转环节、规范文书格式、压缩自由裁量权、科学设置监察点和廉政风险防控点为重点，结合行政权力运行和电子监察需要，逐项会审会商，规范了行政权力界定和分类、编码、流程图等，推动了行政权力动态调整机制的初步建立以及行政权力运行与廉政风险防控、电子监察的深度结合。二是加快项目建设。进一步完善了平台建设方案和技术标准，完成了统一应用软件开发和系统集成调试，并进行了试点试用。目前，省、市、县三级平台的总体框架已初步搭建，省级平台已上线，市、县平台建设预计12月中旬全面完成，年底前省、市、县三级平台将实现互联互通。三是推进网上运行。制订行政权力动态调整、平台运行管理和电子监察的试行管理办法。指导市、县平台建设，统一技术体系、平台架构、建设模式、数据标准。目前，“一目录、一厅、二平台”（行政职权目录、电子政务大厅、行政权力运行基础平台和行政权力运行监察平台）已做好试运行准备，省级行政权力事项已开始录入目录，12月1日开始试运行后，交通运输厅、环境保护厅、国土资源厅、省统计局、省地税局、省体育局、省食品药品监管局等单位已在网上办理相关事项，使用正常。监察厅已同步开展实时监察并将出具报告。明年初，新版电子政务大厅将开通使用。

　　（六）健全政务服务体系。政务服务中心是行政审批制度改革的重要载体和平台。四川政务服务体系建设一直走在全国前列。四川省人民政府政务服务中心成立于2001年10月，是全国最早成立的省级政府政务服务中心。目前，我省21个市（州）、183个县（市、区）全部建成政务服务中心，按照《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[2011]22号）要求，省、市、县三级政务服务中心全部为行政机构。2012年，省、市、县三级政务服务中心共受理政务服务事项42806154件、办结42838370件，即办件率61.9%，承诺提速51.69%，实际办理提速92.13%，提前办结率98.77%，按时办结率99.99%，现场办结率99.46%，群众评议率92.38%，群众评议满意率99.98%。我省大力推行政务服务向基层延伸，实现政务服务均等化、全覆盖，截至目前，全省4670个乡镇（街道）已建成便民服务中心4526个，占96.9%；52831个村（社区）已建成便民服务室（代办点）44618个，占84.5%，基本形成了“纵向到底、横向到边、覆盖全省”的省、市、县、乡、村五级政务服务体系。各地将群众关心、关注的热点、难点事项及各类涉农补贴等全部纳入便民服务中心公开规范办理，并将办理情况、办理结果张榜公开，有力地推进了政务公开，让行政权力和公共管理在阳光下运行，促进了社会和谐。

　　（七）推进公共资源交易平台建设。为规范公共资源交易活动，切实解决公共资源交易领域长期存在的问题，我省于2012年9月建立省公共资源交易服务中心，创新公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，将工程建设项目招投标、土地使用权和矿业出让权、国有产权交易、政府采购等公共资源交易全部纳入同级交易服务平台实施交易。制订了全省统一规范的公共资源交易服务标准，完善制度体系，加强软硬件建设，全面规范公共资源交易备案等服务工作，提供“一站式”优质服务，对重大项目交易加强监管。

　　三、存在问题

　　国家层面采取了多项措施推进深化行政审批制度改革，我省根据国家统一部署，结合实际，同步推进，取得了明显成效。但由于改革已逐步进入深水区，矛盾和阻力不断增大，行政审批制度改革工作与十八届三中全会“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的要求和人民群众期望还有一定差距，存在一些问题。一是削减项目的力度与群众感受不成正比。多年来，国家层面削减行政审批项目2700项左右，各地各部门也相继大幅削减行政审批项目，但群众办事难、企业投资难的现象依然没有根本性转变。二是挂钩收费、重复收费等乱收费现象依然存在。一些地方和部门将培训收费作为年检、年审、换证、延期的前置条件，强制性收费、重复收费。三是“两集中、两到位”没有完全落实。政务服务中心窗口还不同程度存在“只挂号、不看病”的现象，以窗口为主导的行政审批运行机制尚未真正建立，企业和群众办事依然存在多头跑路的问题。四是后续监管有待进一步强化。多批次、大幅度取消下放行政审批事项后，有的后续监管尚不同步，容易造成管理真空。

　　存在这些问题的原因，一是认识还不到位，一些政府部门习惯传统的行政审批思维和方式，固守行政审批权力，担心失去权力被边缘化；二是行政审批、行政许可、非行政许可审批、公共服务等事项缺乏全国统一的分类标准，既导致各地清理结果难统一，又容易被一些部门钻空子；三是对行政审批设定、实施的跟踪评估、监督管理较为滞后，深化改革的动力和压力不足。

　　四、工作建议

　　行政审批制度改革已步入深水区，触及部门的核心利益，推进更加困难。进一步深化行政审批制度改革，要认真贯彻落实十八届三中全会精神，结合政府职能转变和机构改革，下深水、动真格、见真章，多管齐下，多措并举，全面推进。

　　（一）严格执行《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》。目前的行政审批改革机制，主要是对存量进行清理，增量部分缺乏集中审查、控制机制。今年9月，国务院下发了《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发[2013]39号，以下简称《通知》），对新设行政许可进行严格控制，我省已对应下发严控新设行政许可的有关规定。但要防止有些地方改头换面采用核准、登记备案、非许可审批等一些冠冕堂皇的名称来规避《行政许可法》和《通知》规定，借其他包装来达到实际审批的目的。

　　（二）进一步精简行政审批项目。切实减少和下放投资审批事项，清除不利于民间投资的不合理限制；减少和下放对生产经营活动审批事项，减少政府对企业生产经营活动的直接干预；清理减少不必要的资质资格许可，降低就业创业门槛。对每一项保留行政审批事项的合理性、必要性、不审批可能产生的风险，是否可以采用事后监管等方式替代审批，是否可以按照就近、就地、方便管理的原则下放市（州）、县（市、区）等进行逐项评估。统一市（州）、县（市、区）行政审批项目的名称、数量、申报材料及办理流程，防止各地在项目数量上相互攀比，玩数字游戏。建立行政审批项目动态调整机制。同时，同步开展非行政许可审批项目、行政事业性收费项目清理。

　　（三）进一步优化行政审批流程。一是部门内部严格实施“两集中、两到位”，凡审批事项多、审批业务量大的部门均应单设专门的行政审批机构，该机构成建制进入政务服务中心；部门对该机构授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位，确保不需现场勘查、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项能在窗口受理后直接办结。二是凡涉及两个以上部门审批的事项全部在政务服务中心实行并联审批。全面推行联合图审、联合踏勘、联合验证、多证联办，实施审批超时默认制、联合审批缺席默认制、现场踏勘“一车制”等制度。

　　（四）进一步加快电子政务建设。依托我省现有行政审批通用系统，对各部门行政审批信息资源进行全方位整合，形成统一的信息资源管理平台，切实解决企业和群众办事多次填报基础信息、各部门分别录入各自信息系统的问题。完善电子政务大厅功能，所有行政审批事项都能通过电子政大厅咨询、申报、预审、查询，简单事项在网上直接办理。年底前建成行政权力公开透明运行平台，实现省、市、县三级行政权力联网运行。

　　（五）进一步规范中介服务行为。清理与行政审批有关的中介服务事项，编制并公开政府转移给中介机构的职能目录。大力培育中介服务市场，取消对中介机构市场准入的限制，打破垄断经营现象，健全市场竞争机制。建立中介机构诚信管理体系并定期公布中介机构服务信用信息。建立健全中介机构服务管理体制机制，切断中介机构与行业主管部门的非法利益链条。下一步，我们还将全面调研，在掌握基本情况的基础上，有针对性地出台规范中介服务行为的规范性文件。

　　（六）进一步加强政务服务体系建设。坚持“一级地方政府一个窗口对外”，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项全部纳入政务服务中心办理。充分发挥政务服务中心部门集中办公的优势，赋予政务服务中心牵头协调并联审批、投资建设项目代办服务职能。全面推行政务服务中心标准化、规范化建设。健全乡（镇、街道）、村（社区）便民服务体系，将基层群众关心关注的热点难点事项纳入便民服务中心公开规范办理，实行政务公开，促进社会和谐，实现政务服务均等化、全覆盖。

　　（七）加快推进公共资源交易服务标准化。创新公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，将工程建设项目招投标、土地使用权和矿业出让权、国有产权交易、政府采购等公共资源交易全部纳入同级交易服务平台实施交易。建立健全招标人、投标人、中介代理机构、评标专家等公共资源交易主体诚信制度规范。建立省、市、县三级联网的公共资源交易服务信息平台，实现交易信息统一发布、电子招投标、电子辅助评标和远程异地评标。整合现有各类专家库，建立健全公共资源交易评审专家库，实现全省专家库共享。