中山行政审批改革15年“瘦身”路
行政审批改革，仍要走“万里路”
单从比例看，改革十年数据亮丽，成绩斐然。不过，去年中山市政府的一场工作务虚会就点出，中山近年来不断推进行政审批制度改革，但目前项目从立项到落地仍然存在“万里长征”的现象。
“总体上觉得审批所需资料或者部门盖章少了。但是所需的资料、盖章仍较多。例如报建验收方面，大致的‘大纲’没多大变化。”跑部门要审批六七年的刘女士是如此感受。西区李经理则称为了刚完工的房地产项目“不知盖了多少个章”。此前某局的开放日活动上，该局局长就坦言：一项目从立项开始到最后取得房产证、投入使用，很多部门的同志包括我在内，也不清楚要盖多少个章，必须全面深化行政审批改革。
改了这么多年，为什么还有这么多待解的问题？清理了行政审批事项，政府部门的审批权限真的压缩了吗？是否存在“明改暗不改”呢？
“有形”“无形”之争
全国首个全部审批项目上网的地级市
“实现一网式审批在当时解决了很多问题。”原审改办成员李先生说，对保留下来的审批事项，一网式审批并没有削弱部门的职责，而是明晰了部门审批人员岗位、优化了审批流程，利用信息技术大大提高了审批效率。“无形”的“一网式”审批平台与“有形”的“审批超市”相比，打破时间空间限制，审批人员和申请人可以在任何时间、地点通过网络进入行政服务在线办理申请，大大减少了社会成本和行政成本。
时任市行政审批制度改革领导小组办公室主任言敏永，曾在接受记者采访时就谈到了行政审批制度改革中存在的问题：许多行政审批的随意性很大，对保留的审批事项缺乏具体可操作的监督措施，不少的部门往往是根据经验、习惯甚至关系来决定是否批准，严重影响了效率、公平和公正。
“明取消暗保留”待破解
根据当时中山市网上审批专责小组一份总结———《中山市行政服务在线系统建设情况汇报》的描述：通过三轮的改革，仍存在特别的“明改暗不改”、“明取消暗保留”等难以解决的问题。
“上世纪90年代末，行政审批事项改革是全国各地的普遍呼声，各个地方都在探索怎样推动这项改革。”原审改办成员李先生回忆，除了审批事项的缩减，另一方面是对审批方式的改革。“当时有些地方就开始探索一站式审批服务大厅，这是有形的审批服务大厅，把那些部门都往这个大厅内‘装’。”
“行政总汇”仅相当于“收发室”
究竟是建设超市式的行政总汇还是一网式行政审批？市人大代表、市政协委员等也卷入了这场讨论，不少人还在两会期间写建议。如《关于深化行政审批制度改革规范市场准入行为的建议》中就提到，设立电子化的“无缝隙政府”以打破各行政机关、各部门之间的条块分割状况，实行政府各行政机关“单一窗口”服务。
“那时候也看了几个走得比较前的城市，发现这些大厅仍多只是起着‘收发室’的作用，不享有行政许可实施权或协调权，具体的审批还是要拿回到原来的单位去，审批还是两张皮。”对于超市式的行政总汇，原审改办成员李先生有着不同的意见，“这个只是在物理上把分散在各个部门的审批窗口集中在一个地方，对老百姓确实有了一定的方便，对整个审批效能的提升有了一点改进，但是并没有实现跨越式的改进。根本未触及行政审批体制的实质性痼疾。”他分析，部门的审批人员并没有减少，审批环节并没有缩减，反而还要专门派出几个人去大厅里收发文件。
这样，一网式的审批进入了决策者的视野。根据《中山市政务信息化2002年度建设工作方案》以及市政府主要领导的指示，确定了以“一网式”审批作为推进政务信息化的重点工程。就是以建设行政服务在线为突破口，不搞“行政总汇”，建设行政服务在线实际上相当于一个“虚拟的政府”。
“一网式”平台在争论中建成
2002年，中山开始研究建立跨部门的“一网式”审批服务平台。然而，争论并没有停止。在2004年，仍有多位市政协委员写建议提及此问题。
当时市政协委员詹道可在提案中表示，“超市式”行政服务自出现以来，先后多次受到中央领导赞赏和好评。他认为政府应作一轮深入的社会调查，如设计问卷，开座谈会，举行听证会，是否中山市也要改善目前这套行政服务模式？还要请专家做可行性分析，论证一下，目前中山市是信息化的电子政务、网上审批可行呢？还是学学周边城市建立行政服务中心可行？就目前国民素质和电脑普及程度，可以通过问卷统计有百分之几的市民可以网上报批等。
当时市发展和改革局回复称，建立一站式行政服务体系在方便群众、提高效率、防止腐败等方面的优势是明显的，但也存在一些问题：一是集中办公楼建设需要较大投资；二是各部门的领导审批和盖章仍然要回原单位，等等，因此，政府提出了要建设一个虚拟的行政总汇，即启动网上审批系统建设，既可以有物理性的建立一站式行政服务体系的优点，又可以解决有形的一站式行政服务中心存在的缺点。
2004年，覆盖全市的行政服务在线统一平台建成，并于当年3月开始运行，将保留的行政审批事项实行网上审批。随着该项工程的完成，中山成为了全国第一个全部审批项目上网的地级市。
网上审批的公信力
电子监察系统护驾“阳光审批”
原审改办成员李先生无法用数字来衡量“一网式”审批改革给中山赢得了多大的红利。“最明显就是政务环境透明、高效了，得到不少前来中山投资客人的盛赞，对中山的投资环境有信心了，企业宁愿承受稍微高一点的生产成本，也不愿搬到生产成本较低的地区。”另外，官员的执政理念也发生了变化，推动了公务员队伍的廉洁建设。“从源头上缩小了权力寻租的空间，使‘批’出来的腐败得到有效遏制。近年来，群众对行政审批中腐败问题的投诉明显减少，政府公信力不断提高。”
在家轻点鼠标可完成审批
跑过审批的人可能常常为烦琐的手续、复杂的程序烦恼。在中山就不用再为此事烦恼了，安坐家中轻点鼠标，大部分审批程序均在网上完成。这在以前是不可能实现的，因为按照原审批程序，项目单位人员必须带齐资料到相关机构找到相关领导审批，如果领导不在，只有耐心等待甚至择日再来，如果资料不全还要补充资料，来来往往之间浪费了不少时间和差旅费。过去曾有投资者投诉：到某单位办一件事，竟往返19次。
广州人付先生是中山市实施网上审批的第一个受益者，当年3月10日，他向中山市建设局提交了“工程勘查企业进入中山经营申请表”，3月12日就收到短信通知他来领取许可证，3月17日他在建设局办事窗口领到了许可证。
到当年6月28日，就有15个部门71项(含子项)的审批事项上网运行，网上受理办结2292宗。
2007年5月28日，中山市行政服务在线日办件量首次突破1000宗后，中山市行政服务在线的日处理量保持在每天1000宗以上。
审批超时等会亮出“红黄牌”
但对于渐行渐深的行政审批制度改革，仅实现网上审批或审批提速是远远不够的，还必须是“阳光审批”，这其中，自然少不了行政审批的监督。
2006年，中山市启动了电子监察系统建设，加强了对行政机关及其工作人员实施行政许可的监督，取代以往“人工监管”的传统监察模式。
据悉，电子监察系统投入运行后，可以对行政服务在线系统每一笔审批业务的受理、承办、审核、审批、出证五个环节进行实时监控，并以闪烁绿灯、灰灯、黄灯、红灯四种指示灯表示办件正在正常办理、提示办理、延时或出错警告和追究责任四种状态，最大限度地减少行政机关工作人员办事的随意性。
截至2011年11月底，电子监察系统累计对全市172万个在线审批件、5.6万宗在线咨询投诉件进行实时监察，办结率达97.4%。
《纲要》赋予中山创新审批方式改革的试点
“实用好用喜欢用”的“一网式”审批，获得了企业和群众的广泛赞誉，同时也得到了国家和省有关部门的高度认可。原审改办成员李先生回忆：“其他城市搞超市式行政总汇的，一眼看过去，整个大厅牌子、人员窗口密密麻麻，给人感觉确实有看头。然而领导要来视察中山的审批模式，我都不知道带他到哪里看，没有一个大厅给领导参观，因为大厅就在自己的电脑里。”
正是由于上述的成绩，2009年初，中山市被《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》列为创新审批方式改革的试点。2009年11月，全省深化行政审批制度改革工作现场会就在中山召开，中山的行政审批制度改革经验得到了省委领导的肯定。时任省长黄华华在提到全省9个城市建立政府行政审批网站时说：“特别是中山，网上审批制度创造了很好的经验，向便民、高效迈出了一大步。”
在那些年里，中山“一网式”审批也频频亮相在专家学者的论文内。
辉煌后的涅槃
省网上办事大厅借鉴了中山模式
“一个新的平台，有的地方像一张白纸，一上来就按照新的要求做，应用肯定较快。而中山除了原有平台的应用维护外，也要一边按省里要求建设新平台，所以中山的步伐肯定没有惠州那么快。”原审改办成员李先生说，原来中山的一网式审批平台施行得比较成熟，但是省要求建一个新的平台，这两年的精力大量放在新平台的建设上，旧的平台逐步退出历史舞台了。
省网上办事大厅中山分厅建设启动
随着2011年第六轮行政审批制度改革的开始，中山首次将改革的牵头部门由市发改局改为了市编委办，成立了十余年的市深化行政审批制度改革领导小组及其办公室撤销了，同时成立了市转变政府职能决策咨询委员会，审批事项清理的职责划归市转变政府职能决策咨询委员会，委员会办公室就设在市编委办。而市发改局的“审改办”则改为了“网建办”(全称为“广东省网上办事大厅中山分厅建设推进工作领导小组办公室”)，专注于对广东省网上办事大厅中山分厅的建设与维护。
随着时间的推移，“一网式”审批的功能在持续拓展、完善。然而就像所有的电子产品一样，刚面世会迅速占领市场，但很快会更新换代，褪去光环。
2012年，广东省开始建设网上办事大厅，提出“十二五”期间，将建设省、市两级统一的集信息公开、网上办理、便民服务、电子监察于一体的网上办事大厅，打破跨部门办事的“瓶颈”问题。网上办事大厅由省经信部门推动建设，最终没采用中山的“一网式”平台。不过，原审改办成员李先生认为“模式是中山的”。
中山也于当年的9月启动广东省网上办事大厅中山分厅建设。
旧网上审批平台逐步退出历史舞台
去年4月，省政府召开省网上办事大厅建设惠州现场会，总结推广省网上办事大厅建设先进经验。今年5月初，省政府召开省网上办事大厅建设东莞现场会，徐少华常务副省长在讲话中指出，东莞、惠州、广州、佛山等地率先建立企业法人网页、市民个人网页和网上办事大厅延伸到镇街以及省财政厅在网上进行专项资金公示与申报的经验和成效，值得各地、各部门充分学习借鉴。
近两年来，网上办事大厅的经验推广会议都没有再次降临全国首个全部审批项目上网的地级市———中山。按照原审改办成员李先生的说法，其实在早几年，因为信息化的更新换代较快，中山也意识到2002年研究设计的平台不适应现在的要求了，因此在2011年就启动了行政服务在线的优化升级。然而，就在优化升级的过程中，省里就要求建设新的网上办事大厅，所以中山就变得尴尬了。“当时一边优化升级，看看能否跟省里的平台对接，但是后来还是没有办法。”正如原审改办成员李先生的改革感受：改革要根据时代的要求，社会、经济发展的不同阶段就要有不同的侧重点，不同时期就要有不同的突破口。
去年4月初，中山市43个有审批职能部门共699个服务事项已经全部进驻省网上办事大厅，基本实现服务事项在省网上办事大厅和在中山分厅的对接。
“其他城市网上办事大厅参照中山模式”
中山曾经独领风骚的网上办事模式，是不是开始走了下坡，从标兵变成了追兵呢？中山市信息中心相关人士并不这样认为：“其他城市的网上办事大厅都是参照中山的模式。”该人士举例子称，东莞、惠州等多个地区建立企业法人网页、市民个人网页，其实此前中山已先行先试，只是名称不一样。由于该项试点选择了东莞、惠州等，有些想法在试点过程中有改变，跟原来不一样，摸索出了新的模式，因此中山也要跟着修改。据南都记者查询，去年7月23日，省网上办事大厅中山分厅公民网页正式开通，该网页是在原政府公众网站“市民邮箱”基础上升级整合而成的。而企业法人网页中山早已存在，就是此前推广的政企通，是政府部门与企业之间的桥梁，后来纳入网上办事大厅。
此前，中山一市领导在行政审批的会议上如此说，中山原来寄希望于网上办事大厅，进行并联审批等，这些设想、出发点非常好，当时省里也过来总结经验。但几年后回头看，跟目前电子商务的情况有点相似。电商平台建设、网购跟实体店体验要结合起来。目前中山希望实现物理上的集中，来解决行政审批中碰到的问题，如企业家素质、诚信问题，对整个政府运作的了解，对咨询事项告知制度的了解等。不可否认，行政审批将来有可能完全走向网上办事。
然而，“网建办”的归宿去年再次发生变化，从中山市发改局的楼层中“搬离”出来，“搬进”了市经信部门的信息中心。
十五年后再出发
建行政审批中心实现项目审批提速
中山对照顺德的先进经验，建设市级行政服务中心，推动审批事项实行“一站式服务”的集中办理。特别是在审批流程上进行并联办理、合并办理的重构和再造，推动行政审批标准化，实现行政审批提速增效。同时，还将开展市镇权责梳理工作，对现有的行政职权尤其是行政审批事项，最大限度地简政放权。5月15日，设在市教育局原办公楼的市行政服务中心临时窗口开始运行。牵涉到项目投资建设并联审批的14个部门40余工作人员已进驻。
投资审批漫长是普遍现象
六轮的行政审批事项缩减、一网式审批等为中山赢得了巨大的红利。但不得不承认，尽管中山已经采取了大刀阔斧的改革措施，行政审批时限冗长仍是市民一再诟病的地方。即使是重点项目也要98天，大都比周边城市费时费力。可是在信息时代，市场竞争激烈，一个产品从研发到投产再到进入市场，往往只需数个月的时间，可是审批迟迟不下来，产品已经失去了市场竞争力。在今年两会期间的市政协港澳组分组讨论上，市政协委员吴伟森称，在中山，工程立项的前期审批时间通常为300天至360天。而在江门新会，项目从购买土地到开工只需120天，而且审批部门窗口集中在一个办事大厅，真正实现了一条龙服务。
针对企业反映的项目投资审批时重复递件、多个部门跑腿，以及许多镇区抱怨的项目审批漫长等问题，5月份，中山市常务副市长谢中凡做客《热点面对面》时坦承，这是普遍现象，要承认中山的投资审批制度在全国全省确实落后了。
市长带队向顺德取经
今年省“两会”期间，有的城市作出审批时限由260天压缩至60天，审批事项再精简优化60项的承诺。“我们能不能做出这样的承诺，为什么不能做出这样承诺？”市委书记薛晓峰与陈良贤市长商量后，打电话给“在家”的有关负责人。经过征求各部门的意见，最终在《2014年重要领域和关键环节改革要点》中提出了提高审批效率的目标，要求社会投资项目从选址到开工的审批时限，从260个工作日缩短到55个工作日以内；政府投资项目从批准项目建议书到批准开工审批时限，从300个工作日缩短到75个工作日内。其中社会投资项目时间缩短78.8%，政府投资项目缩短75%。
在今年两会上，市长陈良贤也向社会公开承诺这一改革目标，还表示要前往周边地区参观学习他们的经验，“中山号称自己‘敢为天下先’，但现在其他城市已经比我们领先了，我们还没有胆量跟别人看齐，那我们中山‘敢为天下先’的气魄、胆量和传统在我这里丢掉了不得了。”
今年2月下旬，陈良贤率队到邻居顺德学习调研行政审批制度改革经验。这一次随队赴顺德调研学习的成员，主要是涉及到行政审批业务的部门一把手。在与顺德区相关人士交流过程中，陈良贤常提醒各部门负责人，“不能走走看看说几句客套话就完事，各部门回去一定要赶快向市政府提交一份报告，说清楚部门还存在什么问题，下一步应该怎么做。”
5月15日，设在市教育局原办公楼的市行政服务中心临时窗口开始运行。10多年前，当在选择网上审批还是建设实体大厅时，中山选择了建设“一网式”审批。10多年后，这次中山选择了建设实体办事大厅。“这不是走回头路，现在的行政服务中心大厅比此前的审批超市功能拓展了。开展并联审批，窗口之间需要协调沟通，因此需要一个机构去承担。”原审改办成员李先生如此认为。
另外，区别于此前的审批超市，收件和审批均在行政服务中心完成。“窗口收集了市民的审批材料后，各个部门的审批人员围在后台的圆桌上一起审批，有什么问题就提出来商量。另外有需要修改的地方也可一次性告知申请人。”一窗口工作人员曾带记者参观了集中审批的地方，就设在窗口后面，除了集中审批时间，平时各部门人员就在办公卡位上“待命”，遇到群众在前台窗口咨询相关的业务，会被叫出来解答群众的疑难。
成为全国综合营商成本最低的城市
以前，群众办理一审批业务要到多单位窗口来回跑，建立起行政审批中心后，是部门之间数据跑起来，减少了群众来回的次数。“如果这些能够落实到位，既省钱又省力。”东区某房地产商张女士这些年“跑”部门也有点“不耐烦”了。
然而，面对着真刀真枪的改革，不少市民却犹豫起来了。“他们第一次接触，了解较少，宁愿走串联审批的旧路，也不敢尝试新的路子。”审批窗口工作人员梁女士称，现在多是咨询业务的，真正办件的还较少。据其分析，走并联审批，要求较高。以前分部门去办理，现在一下子就要准备好各个部门所需的材料。规划报建窗口一审批人员也有此迷惑：“有的建设单位就希望走串联审批，走一个部门就可以有一个部门的批件；走并联，前边所有的日子都拿不到一个批复，等到最后一天才有，未知数太多了。”市民还需要时间去适应。“现在也有一些开始愿意接受我们的建议，走并联审批，回去重新组织材料。”
只是，这场关于行政审批制度改革的“开弓之箭”已然发出。市长陈良贤在今年的《中山市政府工作报告》中作出承诺，努力成为全国综合营商成本最低的城市之一，要让社会感觉到干部作风在一天天好转、办事效率在一天天提高、营商环境在一天天优化。
第一轮改革
从1999年至2000年，改革重点是减少审批事项数量，共减少365项，保留769项。
第二轮改革
从2001年至2002年，改革重点是从制度上确保审批事项的合理性，共减少328项，保留441项。
第三轮改革
于2003对第二轮事项进行调整，重点是根据新出台《行政许可法》对审批事项进行规范，共减少36项，保留381项。
第四轮改革
从2007年至2008年，改革重点是根据《行政许可法》明确审批事项的类别，正式将审批事项划分为行政许可和非行政许可两大类，共减少102项，保留463项，并全面取消了事迹审批类的行政许可事项。保留事项当中，行政许可类有298项，全部为国家行政审批项目；非行政许可类有165项，含市级非行政许可类事项15项。
第五轮改革
从2010年至2011年，保留行政审批事项349项，保留的行政许可事项为227项；保留非行政许可事项85项。通过五轮清理，全市审批事项由原来的1404项减少到349项，减幅达75%以上。
第六轮改革
从2011年至2013年，改革重点是转变政府职能。进一步简政放权，还权于市场和社会，同时赋予基层政府更多经济社会事务的管理权和决策权。 (记者 王文杰 陈晓华 实习生 许美烁)
责任编辑：
李莎莎
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