律师制度与《律师法》

四川省司法厅厅长 陈明国

（2016年8月15日）

　　按照省政府常务会议会前学法安排，我就律师制度与《律师法》作一简要介绍。

　　一、律师与律师制度

　　（一）律师起源。律师可以追溯到公元前3世纪古罗马出庭辩护和代人办案的“辩护士”。在我国，春秋时期就有了“讼师”，明清时期出现了专门为他人写状子的“刀笔先生”，但在封建制度体系中，讼师地位低下，甚至被贬称为“讼棍”。现代意义上的律师制度是与法治国家和市场经济相伴而生的。在十九世纪的英国，随着商业经济的发展，法学成为一门可与医学并称的技术，在协调经济社会关系中发挥着极其重要的作用，律师和医生也逐渐成为西方社会最受推崇的两个职业。

　　（二）我国律师制度发展历程。清末民初，西方律师制度引入中国。1906年出台的《大清刑事民事诉讼法草案》首次规定了律师。1941年民国政府颁布《律师法》。新中国的律师制度发展道路是曲折的。1955年，律师制度试点。1956年，正式建立律师制度。1959-1979年司法部被撤销，律师制度也随之中断了20年。改革开放后律师制度恢复。1980年，《律师暂行条例》颁布，但由于受计划经济影响，律师作用发挥受到局限。1992年确立了建设社会主义市场经济的改革目标，为律师业的发展注入了活力。1996年《律师法》出台，律师业发展进入了高速发展期。截至2015年底，全国律师事务所已由1996年的8265家增长到2.4万余家，执业律师从10万人增长到29万人，增长了近三倍。

　　（三）律师在现代社会中的作用。律师制度是一个国家法治制度不可或缺的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。律师兴，则法治兴；法治兴，则国家兴。这也是当代法治国家的一条普遍规律。其一，律师是法治建设的重要推动者。律师作为专业的法律工作者，所有的法治活动都离不开律师的参与。目前，越来越多的律师积极参与立法论证，担任政府法律顾问，为依法执政、依法行政提供法治服务。其二，律师是经济社会发展的护航者。市场经济本质上是法治经济。随着大国崛起，我国律师已深入到国内外各种经济领域的法律服务中，为保障经济健康发展、维护国家经济权益、形成良好市场秩序、促进企业公平竞争提供坚强的法律后盾。其三，律师是社会治理的参与者。中央提出，要运用法治思维、法治方式推进社会治理能力和治理体系现代化。在这一进程中，律师广泛参与到“法律七进”、法律援助、藏区治理等，为社会治理提供法治保障。其四，律师是公平正义的捍卫者。律师通过为各类诉讼提供代理和法律咨询等服务，让人民群众切切实实地感受到法律的公平正义，从而在全社会逐渐形成尊法、懂法、学法、用法的法治良序。

　　二、律师制度的改革与完善

　　（一）《律师法》的主要内容。《律师法》是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是促进律师行业发展、保障律师权益、规范律师行为和管理律师行业的基本大法。《律师法》颁布至今，一共历经了2001年、2007年和2012年三次修改。现行《律师法》共七章六十条。一是界定了律师的性质和地位。《律师法》规定，律师是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。二是明确了律师执业的基本原则。律师执业必须遵守宪法和法律，恪守律师职业道德和执业纪律。三是规范了律师执业的准入和退出。四是明确了律师的权利义务和执业范围。律师可以从事法律顾问、诉讼代理、刑事辩护、代理申诉、调解仲裁、非诉讼法律服务等业务。五是规定了律师的法律责任和执业监督管理。随着我国社会主义市场经济体制的完善、民主法治建设的发展和律师工作改革的不断深化，《律师法》的一些条款已经明显不能适应当前形势的需要，中央已将《律师法》的修订列入了立法计划，并下发了《关于深化律师制度的意见》，目前我省正在抓紧制定实施意见。

　　（二）律师制度改革。党的十八届四中全会对进一步完善律师制度作出了重大部署。《关于深化律师制度改革的意见》、《关于完善统一国家法律职业资格制度的意见》、《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》等文件相继下发，我省正在抓紧对接和制定实施办法。律师制度改革的主要内容有八个方面：

　　一是建立统一的法律职业制度。实现律师与法官、检察官、行政执法人员法律职业的统一。政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员都将纳入法律职业人员范畴，建立整个法律职业共同体统一的准入资格制度。

　　二是健全律师事务所设立条件和管理规范。目前，律师事务所主要有国资所、合伙所和个人所，主要是合伙制，缺公司制。律师事务所的组织形态继续完善，使其更加有利于现代法律服务业的发展。

　　三是健全律师执业监管。目前，个别律师行为失范，打着“维权”的旗号违法违规执业。急需要强化司法行政机关的行政管理和律师协会的行业自律，深化“两结合”体制，个别害群之马将被清除出律师队伍。

　　四是加强律师思想政治教育和律师行业党建工作，健全律师年度考核。近年来，律师成为西方敌对势力西化的重点，极少数律师为境外机构所利用散布危害国家安全的言论，在社会上造成不良影响，从立法上加强律师思想政治建设和党的建设，保证律师行业更好地为市场经济和法治建设服务。

　　五是健全律师执业权利保障机制。虽然刑事诉讼法、民事诉讼法对律师执业权利保障作出了相关规定，但缺乏操作性，在司法实践中难以落实，存在会见权难、阅卷难、调查取证难和发问难、质证难、辩论难等新老“三难”问题，本轮改革将从法律上对律师执业权利保障进一步细化和完善。

　　六是优化律师队伍结构，建立公职律师、公司律师制度。四中全会明确提出要构建“社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”。中央《关于推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》提出，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。目前，我们正在按照中央《关于推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，制定我省的实施意见。

　　七是推进公共法律服务体系建设，建立健全律师行业人才培养机制和改革职称评定制度。中央将出台律师行业领军人才培养规划，加强律师事务所管理和律师协会建设等意见，将探索建立律师分级出庭制度和改革职称评定制度。

　　八是逐步建立申诉由律师代理制度。中央正在研究制定相关制度，我省也将按照中央有关精神认真落实。

　　（三）我省律师工作的实践与成效。在推进依法治省方面：全省普遍建立了法律顾问制度，制定了法律顾问考评制度。律师担任法律顾问33910家，其中政府法律顾问3000余家；广泛参与“法律七进”，提供会前学法师资，开展法治宣传，担任村、社区、寺庙法律顾问，是“法律七进”的主力军；踊跃参政议政，全省300多名律师担任“两代表一委员”。在服务经济社会发展方面：坚持律师工作要紧紧围绕中心、服务大局，为经济社会发展保驾护航。律师每年为重大经济建设项目提供专项法律服务3000多件，为企业开展“法律体检”7000多次，办理法律援助案件2万余件，42家律师事务所组成21个“四川•同心律师服务团”分团，对21个藏区县和贫困县开展法律帮扶。在参与社会治理方面：出台了《四川省律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件实施办法（试行）》，12家律师事务所200多名律师轮流到省级法、检、公部门值班开展工作。积极推进律师发挥专业优势，提升社会治理水平，每年参与化解矛盾纠纷8000多件，参与信访接待2000余人次，参与“5.12”、“4.20”“6.5”等重大突发事件、重大公共安全事件善后处置。在维护公平正义方面：律师年均办理诉讼和非诉讼业务20余万件，有效地维护了当事人的合法权益。建立重大案件指导制度，王立军案件、刘汉刘维涉黑集团案件、“南充专案”等重大案件辩护工作，受到中央有关部门的肯定。在律师队伍建设方面：截止目前，全省有律师事务所1193家、执业律师1.6万余名，居西部第一、全国第七。开展公职律师、公司律师试点，发展公职律师241名、公司律师8名。加强律师行业党的建设，规范律师涉外合作交流，强化行政监管和行业自律，全省律师没有发生重大违规违纪行为，没有出现“死磕派”和“维权”律师。在今年召开的第九届全国律师代表大会上，我省律师刘守民再次当选全国律协副会长，是全国律协班子成员中唯一的西部律师。

　　三、我省律师业的发展前景

　　律师业是现代服务业的重要组成部分。随着我省全面依法治省的深入推进，“两个跨越”进入决胜阶段，需要建立与经济社会发展相匹配的现代法律服务体系。

　　（一）机遇与挑战。一是随着“双创”不断深化，为我省经济发展转型升级注入活力，但也存在着各种风险，需要法律服务及时跟进。当前众筹、P2P、专车、网上支付等对法律服务提出了新的要求，急需对律师法律服务进行创新、转型和升级，以满足新的市场需求。目前，我省律师非诉业务仅占22%，在这方面还有很大的发展空间。二是随着“三期”叠加到来，经济社会发展进入一个持续调整阶段，将面临一系列新问题新挑战，这就要求律师切实增强法律服务的预见性和前瞻性，更多地参与到政府依法决策、企业法律风险防范中去，变打官司、理纠纷的事后救济为风险评估、风险防范的预防性服务。三是随着依法治省的推进，法律服务需求更加多元，必须发挥律师的团队合作优势，变律师单一承办业务为专业化分工、团队协同合作，为各类服务对象提供更为丰富的法律套餐。同时，需要全面建立法律顾问制度，大力发展公职律师、公司律师。四是随着开放合作战略的实施，驻蓉领事机构达15个，国际(地区)航线达85条，在川落户世界500强企业达299家，西博会、科博会国际影响力越来越大，国际合作越来越频繁，四川已经成为西部对外开放的前沿，急需建立一支专业的涉外法律服务队伍。

　　（二）问题与困难。一是对律师的定位不明确。律师是法律职业共同体的重要组成部分，是依法治国的重要力量，但长期以来社会对此认识不足，将律师简单地看做打官司的代理人。二是律师资源分布不均衡。目前仅成都地区律所就占全省总数的一半，律师占全省总数的近2/3，县级行政区域尤其是民族地区、贫困地区律师资源匮乏。三是律师制度不健全。缺乏市场价格形成机制。按照新的改革部署，律师收费将放开。目前，我省律师收费和服务上没有一个可参考的标准和评价机制，不利于律师行业规范发展。律师分级分层分类管理和评级机制缺乏。律师职称评审沿用机关事业单位的评价机制，律师参与积极性不高，目前我省一二级律师仅有46名。四是涉外法律服务能力不足。目前，全国能够熟练办理涉外法律业务的律师不到3000名，能够办理“双反”“双保”业务的律师不到50名，能够在WTO上诉机构独立办理业务的律师只有数名。而在我省能够办理涉外业务的事务所不足10家。五是规模化专业化程度不高。全省律师事务所中，75%的律师事务所是合伙制，个人所占17%，国资所占8%。律师事务所规模偏小，执业律师人数在100人以上的律师事务所只有10个，94%是30人以下的小所。

　　（三）建议。为更好的发挥律师的作用，切实解决制约律师业发展的瓶颈问题，提出以下几点建议：一是健全全省公共法律服务体系。将法律服务纳入政府公共服务总体规划，全面落实政府法律顾问制度，加大政府购买公共法律服务力度。健全律师公益法律服务制度，鼓励律师从事公益法律服务。积极推进律师申诉代理，全面落实律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件。健全律师参与多元矛盾纠纷调解机制。全面落实“一村（社区）一法律顾问”、“一寺庙一法律顾问”制度，推进律师广泛参与基层依法治理。二是加大律师高端人才引进和培养。建立法律服务高端人才引进机制，吸引全国大型律师事务所和知名律师到四川执业。以政府名义举办服务“一带一路”、“长江经济带”律师高峰论坛。实施高端人才计划，将律师人才引进纳入全省人才引进规划，将律师高端人才培养纳入全省人才培训规划，在财政经费上予以保障，在相关政策上予以支持，培养和引进一批在全省乃至全国有影响力的领军律师。三是做大做强律师服务产业。出台政策鼓励律师事务所通过强强联合、兼并重组，创新事务所组成形式，打造一批本地旗舰法律服务机构。通过市场引导，推出一批具有特色的专业化法律服务机构。积极探索律师事务所运营模式创新，努力争取包括自贸区在内的各种政策优惠。加强成都西部法律服务中心建设，推进律师业集约发展，形成与北上广相呼应的西部法律服务高地。

　　下一步，我们将在省委、省政府的领导下，紧紧围绕全省“十三五”规划，大力推进我省由法律服务大省向法律服务强省转变，律师队伍由数量型向质量型转变，为全省经济社会发展提供更加优质更加高效的法律服务。