新《行政诉讼法》的实施与我省“民告官”现状

省法制办主任 张渝田

（2016年4月1日）

　　行政诉讼是我国三大诉讼制度之一，被称为“民告官”的制度。多年来，行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等问题深受社会各方面诟病，也影响了这部法律的实施效果。2014年，全国人大常委会对该法作了全面修改，新《行政诉讼法》于2015年5月1日起实施。新法修改力度较大，力图破解行政诉讼“三难”问题：一是将立案审查制修改为立案登记制，畅通了行政诉讼入口；二是扩大了受案范围，将具体行政行为修改为“行政行为”，并确立了对“红头文件”的附带审查制；三是规定无论“维持”与否复议机关都要当被告，倒逼复议机关依法办案；四是确立了与行政区划适当分离的案件管辖制度，减少办案中的地方保护和人为干预；五是强化行政机关负责人出庭应诉义务，体现法律面前人人平等原则；六是赋予了法院对不执行判决的行政机关负责人进行惩戒的权利；七是延长了起诉和审理期限，方便原告充分行使诉权，等等。

　　与行政诉讼有对应关系的，还有一项同样被称为“民告官”的法律制度——行政复议。它是把行政纠纷化解在基层、化解在行政系统内部，维护社会稳定和推进社会和谐的重要制度。具有受案范围广、申请便捷、不收费、程序简单、审理时间短等优势，被越来越多的相对人知晓和认可，逐渐成为化解行政争议的主渠道。

　　当事人对行政行为引发的争议，依法可以选择通过行政复议的方式解决，也可以依法提起行政诉讼。已经行政复议的案件还可以提起行政诉讼。因此，行政复议既受到申请人的直接监督，又要受到人民法院的司法监督。行政复议与行政诉讼成为针对同一行政行为既可先后顺序进行，又可平行运行的相互关联的法律制度。

　　新《行政诉讼法》的实施，引起了社会各界对行政诉讼的普遍关注。2016年2月23日，《网络舆情日报》（第35期）报道了我省去年“民告官”案件数量“暴涨”的一些情况。省委、省政府主要领导对此高度重视并作了重要批示。按照批示要求，现将我省“民告官”案件的新情况及依法行政的有关问题，作如下报告：

　　一、行政诉讼和复议案件基本情况和主要特点

　　（一）行政诉讼案件基本情况。2015年，全省法院共受理一审行政诉讼案件10929件，办结9663件，与2014年相比，分别增长了82.09%和74.74%，高于全国平均水平。最高人民法院工作报告显示，2015年全国各级法院受理一审行政案件24.1万件，审结19.9万件，同比分别上升59.2%和51.8%。

　　一审行政诉讼案件数量居前八位的市（州）依次为：成都、南充、乐山、宜宾、绵阳、广安、资阳和德阳。（具体数据见表1）

　　一审行政诉讼案件数量居前八位的省级部门依次为：国土厅、住建厅、地税局、工商局、人社厅、卫计委、公安厅和发改委。（具体数据见表2）

　　省政府当被告的案件经历了从无到有、从零到百的重大变化。2014年省政府无一件诉讼案件，2015年省政府的行政诉讼案件达到132件，且均发生在5月1日新《行政诉讼法》实施之后。其中，经省政府复议后诉至法院的116件，占87.9%，未经复议直接起诉的16件，占12.1%；涉及政府信息公开类案件43件，占32.6%，土地类案件56件，占42.4%。目前尚无一件败诉。据了解，去年全国各省级政府为被告的行政案件都有不同程度上涨，如：贵州省政府1327件（较前年上涨近30倍），上海市政府262件（较前年上涨近20倍），重庆市政府809件（较前年上涨1.45倍）。

　　（二）行政复议案件基本情况。2015年，全省行政复议机关共收到行政复议申请7664件，办结7329件，与2014年相比，分别增长了10.7%和11.2%。

　　行政复议案件数量居前八位的市（州）依次为：成都、南充、泸州、凉山、达州、德阳、宜宾和绵阳。（具体数据见表3）

　　行政复议案件数量居前八位的省级部门与诉讼案件排名相同，即：国土厅、住建厅、地税局、工商局、人社厅、卫计委、公安厅和发改委。（具体数据见表4）

　　2015年全省行政复议案件总体增幅基本与往年持平，但省政府行政复议案件增幅较大，全年共收到行政复议申请496件，较2014年增长了56.5%，案件主要涉及土地征收（175件）和信息公开（146件）。过去征地案件均按“大调解”方式转地方处理，自去年5月起，因《行政诉讼法》的修改和国务院法制办的明确要求，我省所有征地案件均纳入到行政复议程序审理，不再转市（州）按“大调解”方式处理，导致征地类复议案件大量增加。省政府信息公开案延续了近年来不断上涨的势头，绝大多数涉及征地，少数涉及城市规划、社保、退休待遇等问题。

　　（三）行政诉讼与复议案件的主要特点。一是传统热点案件占比仍突出，新类型案件不断增加。我省行政诉讼覆盖40多个行政管理领域，传统热点案件集中于征地拆迁、劳动和社会保障、食品药品监管等领域，且经济越发达地区，如成都、南充等地，行政案件相对越多。新类型案件频频增加，从传统的对人身权、财产权的保护，向劳动权、教育权、休息权等方面扩展；从诉行政行为违法为主，向诉行政不作为方面转化。去年，要求行政机关履行法定职责案件同比上升88.92%，要求履行给付义务案件上升158.86%，要求行政补偿案件上升98.35%。二是政府信息公开类案件呈上升趋势，个别地方增幅甚至超过120%。信息公开涉及领域广泛，但主要集中在征地、拆迁、公安、社保等管理领域，而且一人针对不同事项提出多次申请的情况较多，涉众案件也越来越多。大多数政府信息公开申请人并不仅仅是为了获取政府信息，而是将政府信息公开作为知悉有关具体行政行为的证据，为后续的行政诉讼或者行政复议作准备。如：成都市邓某某、简某某等5人，去年向省政府提出政府信息公开类复议申请94件，占信息公开案件总数的64.4%，经复议后诉诸法院28件。三是历史遗留问题引起的案件较多。过去，由于种种原因，农村集体土地征收、改制企业职工安置等遗留问题未能通过法律途径解决。此类案件涉及经济利益重大，当事人一直坚持通过各种信访、申诉途径反映诉求。随着行政诉讼法的修改、行政复议法的广泛知晓，大量案件涌入诉讼、复议程序。在征地拆迁行政案件中，当事人往往对征地拆迁各个环节、各个部门的行为，无论有无利害关系，都要提起作为之诉或不作为之诉。以征地批文为例，近年来土地征收行政争议高发，涉及内容广泛，包括对征地批复、征地补偿安置方案、征地补偿标准、征地后的保险待遇等各个方面不服引发的争议。经复议，申请人对复议决定不服的，再向法院起诉，导致复议和应诉案件呈现水涨船高的态势。

　　二、行政诉讼与复议案件大幅增长的主要原因

　　“民告官”案件数量的增加，有多种原因，包括群众维权意识不断提高、法治环境不断改善等，短期内案件大幅增加，主要是新《行政诉讼法》实施带来的影响。一是立案制度发生重大转变。新《行政诉讼法》将过去的立案审查制修改为立案登记制，法院对当事人的起诉不再进行实质审查，仅对形式要件进行审查，符合法定条件的当场登记立案，大大降低了立案门槛。去年，全省法院登记立案率达94.89%，使更多行政争议进入了诉讼渠道。二是受案范围扩大。新《行政诉讼法》将可诉具体行政行为从原来的8类扩大到12类，将“征收、征用及其补偿决定”、“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”、“行政机关违法集资、摊派费用”，“行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇”等4类行政行为纳入了受案范围，案件类型和数量得以同时增加。三是司法监督力度加大。新《行政诉讼法》强调了监督行政和保护诉权的立法宗旨，增加了人民法院受理行政案件不受行政干预、案件异地管辖和提级管辖等规定，加重了行政机关无正当理由拒不履行判决、裁定的法律责任，司法监督纠错力度不断加大，行政相对人通过诉讼维护自身权益的愿望增强。四是复议机关更容易当被告。根据新《行政诉讼法》规定，经过复议的案件，无论维持还是改变原行政行为，复议机关都可能成为被告，而且新法还要求行政机关负责人出庭应诉。带着对原行为机关和复议机关负责人出庭应诉的期待，行政相对人更倾向于先复议、后诉讼，导致复议与诉讼案件数量不断攀升。

　　三、行政诉讼与复议案件中发现的主要问题

　　（一）行政执法存在的主要问题。一是认定事实不清、主要证据不足。没有完全查清案件基本情况或没有充分证据就作出行政行为，是导致行政机关败诉的最主要原因。有的行政机关凭孤证作出行政行为，或者调查的主要证据不完整、收集证据不合法，证据之间不能形成证据链。二是违反法定程序。程序公正是实体公正的保障，个别行政机关在执法过程中注重实体处理的合法性，忽视正当程序的独立价值，致使行政行为因违反法定程序而被撤销。三是法律适用错误。行政机关作出行政行为是基于事实和证据适用法律的过程。法律适用错误主要表现为应适用此法却适用了彼法，适用了已被修改或者废止的法，适用了与上位法相冲突的法，引用法律条文时不全面、不具体，作出行政行为时有明确的法律依据却不引用等。四是不履行法定职责。不履行法定职责即行政不作为，多源于行政机关及其工作人员的“懒政”。具体表现为拒绝履行、迟延履行和消极履行法定职责，这是近年来行政机关败诉率较高的案件类型。

　　（二）行政应诉与复议工作存在的主要问题。一是法治观念不强。部分行政机关接受监督的意识和自觉性不高，不愿意积极答辩、应诉，而是想方设法通过其他途径解决问题。对于明显违法或不当的行政行为，既不愿配合人民法院和复议机关做好协调工作，也不愿主动纠错，影响了行政争议的及时化解。二是业务素质不高。一些行政机关工作人员不熟悉法律，不能及时、全面提交与行政行为相关的证据，庭审辩论时不能准确把握要点，不能迅速、有效反驳对方观点，应诉时相当被动。还有的担心说错话、表错态，奉行“少说少错”的原则，消极应诉，加大了行政机关败诉风险。三是行政应诉和复议人员不足。行政应诉和复议工作不断增加，但机构和人员并未得到相应调整和充实，严重影响行政机关的办案质量和效率。以政府法制机构为例，目前我办仅1个复议应诉处、6名工作人员，各市、县政府法制办复议科（股）室多则2至3人，少则1人，且往往是一人多岗、一岗多用，压力大、任务重。

　　总之，行政诉讼和复议案件的大幅增长，是当前行政机关面临的普遍状况，今后一个时期还可能继续存在，行政执法、行政应诉和复议工作将接受更加严峻的考验。各级政府和部门都要进一步以贯彻四中全会精神和依法治省纲要为契机，加强队伍建设，注重培训学习，提高履职能力，坚持在法治轨道上规范有序地开展工作。