从唐福珍案看政府管理中的信赖保护原则

四川大学教授 徐继敏

（2016年2月22日）
　　

　　唐福珍案基本情况。唐福珍是成都市金牛区天回乡金华村村民。1996年，金华村还是典型的农村，唐福珍和丈夫胡昌明在成都市区做服装生意，后来受邀回村投资办厂，以租地的名义与村委会签订了969.8平方米的《建房用地协议》，并支付青苗补偿费、建房占地款共计5万元。在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积约为1600平方米的房屋，并投资进行装修用于经营，创办成都奥仕威实业有限公司，营业执照上的经营场所为房屋所在地。该公司多次受到政府表彰，被授予“优秀纳税企业”、“先进吸收下岗职工就业企业”等称号。胡昌明被当地政府授予“勤劳致富带头人”等荣誉称号，唐福珍被区妇联评为女性自主创业模范。1998年，金华村被纳入城市规划区。2007年8月，成都市为推进市政道路建设需要拆除胡昌明夫妇的建筑。在协商无果的情况下，2007年10月，金牛区城管执法局向胡昌明下达了《限期拆除违法建设决定书》，胡昌明夫不服申请行政复议，成都市城管执法局审查后作出了维持决定，胡昌明夫妇在法定期限内未向人民法院提起行政诉讼。

　　2009年11月13日凌晨，金牛区城管执法局对胡昌明夫妇的房屋实施强拆。为了阻止拆迁，唐福珍在楼顶天台自焚身亡。该事件引起媒体、学者和社会各界人士对拆迁制度的反思和讨论。唐福珍因此而被称为中国拆迁史上的悲剧性人物。

　　此案件值得思考的法律问题：（1）唐福珍、胡昌明对未办理规划手续的房屋是否拥有利益，政府是否应当对其实施补偿；（2）唐福珍、胡昌明1996年修建房屋时，房屋所在地并不属于城市规划区，1998年因成都市城市总体规划被批准而纳入城市规划区，对1996年修建房屋应当如何处理；（3）按照城乡规划法规定，对未办理规划手续修建的房屋由城乡规划部门作出限期拆除决定，金牛区城市执法局是否有限制拆除的主体资格，限期拆除的性质是什么；（4）以修公路或者污水处理厂系公共利益为由拆除唐福珍、胡昌明房屋是否涉嫌滥用职权。

　　要回答上述问题，需要正确理解信赖保护原则。

　　什么是信赖保护原则？

　　信赖保护原则最先由德国等大陆法系国家行政法学者提出，后为立法所接受，体现在行政程序法等法律中，现已成为大陆法系国家行政法上一项重要原则。依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方面发挥着不可替代的作用。

　　现代福利国家中，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到持续保护而不得任意撤销或者废止，如出于公共利益的紧急需要必须撤销或者废止该行政行为时，也应给予行政相对人相应的补偿，此为信赖保护原则的基本涵义。

　　信赖保护原则其存在的基础是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的。但无效的行政行为除外，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。比如成都市武侯区行政审批局的权力来源不合法，其颁发的许可证不具有合法性，但是该许可证是有效的，受信赖保护原则约束。

　　所谓信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为。

　　信赖利益是否值得保护，其判断基准主要是根据无过错原则，无过错原则强调行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法，则不能成立信赖保护。通常认为，有三种不适用信赖保护原则的具体情形：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的；（2）受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的；（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。

　　信赖保护原则主要适用于具体行政行为的撤销与废止领域。具体行政行为的撤销与废止在以往形式意义法治行政占据统治地位的时代，是采自由主义，行政主体可以任意撤销违法的行政行为和废止合法的行政行为，而不受任何约束。政府行为的朝令夕改、反复无常必然对人权构成极大的威胁，也与法治国思想下的法的安定性原则背道而驰，以信赖保护原则为基础，对具体行政行为的撤销与废止设置限制，便是当然的选择。

　　授益行政行为使行政相对人产生既得利益，倘若授益行政行为违法，在符合信赖保护要件的情况下，行政主体如撤销行政行为势必损害相对人的信赖利益。因此，对此应采取严格限制。授益行政行为的废止通常并非由于行政行为的违法性，而往往是客观状态发生变化或其他原因造成。授益行政行为废止原因通常有四种情形：（1）法律容许或行政行为保留该废止；（2）行政行为附条件，受益人没有或未在为他确定的期限内履行该条件；（3）行政行为所依据的法律或基础事实发生变更，致使该行政行为继续存在将危害公共利益；（4）为避免公益遭受重大损害。前两种情形中由于相对人应当预见到废止的可能性，因而不符合信赖保护的构成要件。在后两种情形中，若符合信赖保护的构成要件，则应区别情况提供存续保护与财产保护。

　　损益行政行为若违法，行政主体可以随时予以撤销、废止，不适用信赖保护原则。因为撤销损益行政行为通常不会发生既得权和信赖保护的问题。

　　我国行政许可法第6条对信赖保护原则作出了规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

　　在我国，贯彻信赖保护原则，有以下四点要求。

　　第一、行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。

　　第二、行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是相对人的过错（行贿或提供虚假资料、信息）造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。

　　第三、行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或者改变已作出的行政行为。但只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或者改变相应行政行为（即比例原则）。

　　第四、行政机关撤销或改变违法作出的行政行为，如这种情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益需要撤销、废止或者改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人的损失，要对相对人的损失予以补偿。

　　在唐福珍案件中，工商行政管理局向其经营的企业颁发营业执照，并注明经营场所在未办理相关修建手续的房屋所在地，让唐福珍等形成了信赖利益。税务部门、劳动部门在其经营企业过程中不断表扬，也强化其信赖表现。在此种情况下，行政机关作出限期拆除房屋行为应当慎重，如果基于公共利益，应当给予补偿。

　　信赖保护原则对行政管理提出的要求。

　　政府遵循信赖保护原则是诚信政府建设的要求。过去政府发布的一些信息不真实，也存在不遵守信赖保护原则的情况，导致政府公信力受到损害，给行政管理带来困难，也给社会带来不利影响。提升政府公信力，保护社会公众正当利益，要求政府遵守信赖保护原则。

　　1.避免和减少违法行政行为。为维护社会秩序稳定和保护行政相对人正当利益，需要确定信赖保护原则，但该原则也有明显负面影响。违法行政行为基于信赖保护而不被撤销或者改变，影响法治权威；信赖保护原则要求部分情况下改变或者撤销行政行为时给予行政相对人补偿或者赔偿，也会给公共利益带来损害。因此，避免和减少违法行政行为，减少信赖保护原则适用，这才是公共管理的首要选择。

　　2.无正当理由，不改变或者撤销已生效的行政行为。为了维护行政稳定和保护行政相对人正当权益，行政机关不得随意改变或者撤销已生效行政行为，特别是行政许可、行政确认等授益性行政行为。如果基于公共利益、法律变更或者事实发生重大变化，需要改变或者撤销原行政行为，应当对因此受损的行政相对人给予补偿或者赔偿。

　　徐继敏教授简介

　　徐继敏，省政府法律顾问团成员、行政复议委员会非常任委员，法学博士，四川大学法学院宪法与行政法教研室主任、教授，行政法、行政诉讼法博士生导师，中国行政法学会常务理事，四川省法学会行政法研究会副会长。

　　主要研究领域为行政法、行政诉讼法、行政体制改革。主持完成多项国家社科基金课题多项、省部级重点及一般课题。科研成果曾获省部级科研成果一、二、三等奖。参与国务院《全面推进依法行政实施纲要》起草。在《中国法学》、《现代法学》、《清华法学》等刊物公开发表学术论文逾60余篇。在法律出版社等出版多部个人学术专著。