加强宪法实施 促进依法行政

四川省社科院法学所所长、研究员　韩旭

（2016年1月28日）

　　加强宪法实施的重要意义。一是总结汲取建国后我国法治建设经验教训所作出的重大抉择。建国后由于党和国家领导人极端忽视法治建设，宪法在国家和社会生活中没有权威，在政治生活中也未能发挥作用，“和尚打伞、无法无天”最终导致“文革”十年内乱爆发，我们党付出了惨痛代价，党和国家建设事业遭到严重损害。建国后刘少奇曾提出：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”“文革”时期，刘少奇在接受红卫兵批斗时手拿宪法高高举起，却保护不了自己，最后被迫害致死在河南开封监狱。所以，“不讲法治，每个人都可能成为受害者，上至国家主席，下至普通老百姓”。法治，是最好的护身符，是保护领导干部最有效的方式。因为，讲法治就是讲规则，讲规则可以使人们对未来的生活有一种预期，可以避免生活在朝不保夕的恐惧之中。党的十八大以后，无论是党的文件还是习总书记讲话，都反复强调领导干部的法治思维和法治方式。即便从领导干部自我保护的角度讲，也应该重视法治思维的培养和法治方式的自觉运用。法治思维最重要的就是宪法精神和宪法思维，也就是尊重和保障人权、监督和限制公权滥用的思维。二是实现国家治理体系和治理能力现代化的需要。全面深化改革和全面依法治国的总目标最终都落实在“推进国家治理体系和治理能力的现代化”上。没有法治化就不可能有治理的现代化。纵观世界各国，凡是顺利进入现代化的国家，没有哪一个不是较好解决了“法治”与“人治”的关系问题，没有哪一个不是宪法得到有效实施并在该国政治生活中具有至高无上地位的法治国家。法治化是治理体系和治理能力现代化的重要依托和必由之路。国家治理的现代化最终必然体现在治理的法治化方面。十八届四中全会决定明确提出了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的重要论断；同时，将“加强宪法实施”作为建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，确立了宪法在国家治理体系和治理能力法治化中的核心地位和统领作用。中共中央、国务院最近联合发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》提出了“坚持依宪施政”的基本原则，并将“宪法法律严格公正实施”作为法治政府是否建成的衡量标准之一。可以说，宪法在实际生活中（而不是理论上）是否具有权威性、是否能够得到有效实施，既是治理现代化的重要保障，也是衡量一个国家法治化的最重要标志。目前，世界上很多国家不承认中国是法治国家，一个重要原因就是宪法未能得到有效实施。所以，法治国家、法治政府建设首先要从加强和保障宪法实施入手。

　　我国宪法实施存在的问题。习近平总书记在首都各界庆祝宪法实施30周年大会上的讲话指出在：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”虽然82宪法是一部制定得比较好的宪法，但是其权威性仅停留在“政治宣言”和文本层面，实施效果并不理想。在政治生活中未能真正树立起宪法权威，在社会生活中宪法文化尚未形成，宪法精神未能深入人心，从普通百姓到党政官员都未把宪法当回事，成了一部“闲法”（被闲置的法律）。具体表现在以下四个方面：　

　　一是个人权威高于宪法、法律权威。宪法权威与个人权威的关系没有处理好，领导个人权威很多时候高于宪法、法律权威，由此导致权大于法、以言代法、以权压法问题较为突出，“领导一批示，问题即解决”就是最好的注解，说明我们的法律不能得到自动实施，要靠领导重视、领导批示，靠开协调会、办公会，或者集中整治、专项整治等“运动式”执法来推动，说到底还是靠“人治”而不是“法治”。“信访不信法”现象的原因，归根结底也是一个个人权威高于宪法法律权威、权大于法的问题。

　　二是宪法精神和人权保障理念缺失。现实中公权力违法滥权侵犯公民个人权利的现象比较普遍，违反公法上的比例原则，忽视公民基本人权保障。这从前些年一些地方官员的“雷语”和各地打出的标语中可见一斑。比如，“没有强拆，就没有一个崭新的新中国”、“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”、“该流不流、扒房牵牛；该扎不扎，房屋倒塌！”等等。2002年陕西延安发生的“黄碟”事件，还有我们成都前段时间发生的“女司机被殴打”事件中女司机的开房记录、违章记录在网上曝光（被怀疑公安内部人员所为），都属于宪法性事件，引发社会对公权力违宪和滥权的质疑。前者涉及到公民的住宅安宁权（我国宪法第39条规定的“公民的住宅不受侵犯，禁止非法侵入公民的住宅”）；后者涉及到公民的隐私权（宪法第38条规定的“公民的人格尊严不受侵犯”），一个年轻女子的宾馆开房记录被曝光，对其精神心理的伤害程度远远大于其被殴打所导致的肉体疼痛。在国外，违宪是重大违法行为，涉及公民最基本、最核心的权利，因此，警察或者政府行为一旦被判决违宪，将产生证据被排除（调查取证行为宣告无效）、撤销案件、释放犯罪嫌疑人等法律后果。

　　三是宪法实施保障机制不健全，违宪审查机制尚未被“激活”。宪法虽然赋予全国人大常委会监督和解释宪法的权力，但是实施32年来，全国人大常委会从未解释过一次宪法，也从没有进行过一次违宪审查，即便是在公民提出违宪审查申请的情况下也是如此。例如，2003年广州“孙志刚事件”后，三个法学博士上书全国人大常委会，要求审查国务院的《收容遣送办法》是否违宪（2000年颁布的“立法法”规定“剥夺和限制公民人身自由的措施由法律规定”，劳动教养也存在这样的问题）？但拥有违宪审查权的全国人大常委会却未给予答复。现实生活中，地方性法规和“两高”司法解释中涉嫌违宪、违法的规定不在少数，但是通过违宪审查予以纠正或撤销的则闻所未闻。违宪审查机制没有被“激活”意味着宪法在某种程度上被“闲置”，沦为不长牙齿、不会咬人的“闲法”。目前，法治发达国家都建立了较为完备的违宪审查机构来捍卫、保障本国宪法实施，主要有三种模式：一是以德国为代表的宪法法院；二是英美国家普通法院进行的违宪审查；三是法国的宪法委员会。

　　四是宪法未能实现“司法化”。1999年山东齐玉苓诉陈晓琪、济宁市商业学校等侵犯姓名权、受教育权案被称作“中国宪法司法化第一案”，山东法院直接援引宪法第46条关于“公民受教育权”的规定判决齐玉苓胜诉。2008年，最高法院废止了自己作出的“宪法可以作为法院裁判依据”的司法解释。目前的情况是，最高法院发布的司法解释可以作为裁判的依据，在裁判文书中引用，而宪法条文却不能作为裁判的依据被适用。这从某种程度上反映出宪法尚不能被有效实施、宪法权威性不高，宪法效力还不如司法解释这样一种尴尬现实。

　　十八届四中全会对宪法实施提出的新要求。

　　一是设立国家宪法日。将每年12月4日定为国家宪法日，设立宪法纪念日是很多国家的普遍做法，有的国家把宪法日作为法定假日，人们在这一天以悬挂国旗的方式庆祝。目的是在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，激发公民责任。

　　二是建立宪法宣誓制度。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。目前全世界142个有成文宪法的国家中，有97个建立了宪法宣誓制度，宣誓拥护和效忠宪法。2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》，自2016年1月1日起实行。宪法宣誓通过一种庄重的仪式化强化宪法精神、彰显宪法权威，有助于增强公职人员对宪法的敬畏之心、自律意识，时刻铭记庄严承诺，明白权力来源，做到严以用权。

　　三是完善宪法监督制度。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

　　四是完善宪法学习制度。完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。　

　　将宪法精神贯穿于依法行政的全过程和各方面。

　　一要依法、科学制定政府规章和规范性文件。四中全会“决定”强调，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”这是宪法正确统一实施的前提和基础。《立法法》针对法律效力问题规定了不同的位阶：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”同时，对政府规章的制定也提出了明确要求，即“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”针对“红头文件”满天飞、制发不规范问题，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人或者其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布；未经公布的不得作为行政管理依据。”否则，一旦提起有关政府信息公开的行政复议或者诉讼，因缺乏依据或存在程序瑕疵，政府及行政机关将处于不利的境地。

　　二是在执法过程中加强对公民宪法权利的保障。行政执法涉及社会生活的方方面面、各个领域，在网络资讯高度发达的今天，对行政机关严格公正文明执法提出了更高的要求，执法人员稍有不慎就可能侵犯公民的人格尊严、个人隐私等宪法性权利。去年通过的刑法修正案（九）增加规定：“违反国家有关规定，将在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者提供给他人的，依照刑法中的非法提供公民个人信息罪从重处罚。”这体现了国家对公民隐私权保障的高度重视。在这方面，我们是有教训的。例如，2012年绵阳“摸奶门”事件、去年成都被打女司机“开房门”事件等。与此相关的是，国安、公安机关要加强对技术侦查手段使用的监督控制，严格审批，规范使用。一旦滥用，人人都不得安宁。对于获取的与案件无关的个人隐私、通讯秘密等信息要严格保密，及时销毁，若擅自披露，要严格追责。

　　三是严格落实宪法规定的职权分工原则。公检法三机关肩负着解决纠纷、维护稳定的重任，在相互关系上，既要讲配合，也要讲制约，尤其是在“推进以审判为中心的诉讼制度改革”司法改革背景下，更加强调审判对侦查、公诉活动的制约，使侦查、起诉的案件经得起审判的检验。要克服公检法三机关成立专案组、联合办案的做法，真正落实分工负责、各司其职、相互制约的宪法规定，发挥好后一诉讼阶段对前一阶段的审查、把关、过滤作用，防范冤假错案发生，真正让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

　　四是改革信访制度，减少领导批示，自觉维护宪法、法律权威。信访制度作为密切党和政府与人民群众血肉联系的重要制度，在历史上发挥了重要作用。但是，随着社会的发展，信访制度被异化为一种重要的矛盾解决程序，可以说是一种“人治化”的纠纷解决方式，有悖法治思维和法治方式的要求。各级党政领导出于“维稳”需要个别批示、法外解决，误导了广大信访人群，最终导致问题解决突破法律底线，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平正义。领导批示更是强化了信访的纠纷解决功能，领导批示得越多，批示得越明确具体，信访案件数量就会越多，最终导致各类社会矛盾源源不断地涌向各级党政领导。实践证明，以信访为主的矛盾解决机制不但架空了调解、复议、诉讼等法定救济途径（其实是架空了法律，使法律得不到有效实施），而且使党委、政府站到了社会矛盾的第一线。基于上述弊端，建议对现行信访制度进行重大改革：一是重新定位信访功能，不再将信访作为解决社会矛盾纠纷的渠道，而是作为党委、政府了解社情民意、下情上达、发现社会问题、提出对策建议的决策咨询机构。二是取消目前的信访考核评价制度，对地方的信访工作不再进行排名，取消“一票否决”制，切实改变“强力维稳”模式和“花钱买平安”的做法，将“维稳”的重心放在“维权”上。三是各级党政领导应尽量减少对信访个案的批示，引导当事人通过调解、仲裁、复议和诉讼等法定渠道解决问题。四是无论是信访问题还是群体性事件，在处理和化解时一定要坚守法律底线，坚持“法律保障”原则，不能为了求得问题的暂时解决而一味的妥协、退让，甚至无原则地满足当事人违法、无理的要求，绝不能让“无理取闹”的人占便宜。

　　五是转变政府职能，建设“有限政府”。由于政府职能定位不清，政府承担了大量的社会事务，管理了许多不该管、不能管也管不好的事情，不但“出力不讨好”，而且把自己推向矛盾纠纷的第一线，导致民间纠纷升级为“官民冲突”。因此，预防社会矛盾、减少“官民冲突”的根本之策在于转变政府职能，为政府“瘦身”、“减负”，实现政府职能的科学定位，即政府的职能主要是提供高效、优质、均等化的公共服务，当好“守夜人”，履行好五大职能（宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护）。一方面，通过建立完备的权力清单制度，明确政府权力边界，坚持法定职责必须为，法无授权不可为；另一方面，大力培育和发展社会组织，将部分政府职能转移给社会组织承担，使政府不必直接面对社会公众，社会组织在政府与民众之间起到一个缓冲作用，架起一座沟通的桥梁，从而减少官民之间的直接对抗和正面冲突。

　　六是督促行政首长在行政诉讼中履行出庭应诉的法定义务。行政首长出庭应诉既是新《行政诉讼法》规定的一项法定义务，也体现了领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。不仅体现了对司法权的尊重，有助于提升司法权威，而且可以引导公民依法维权、按程序办事，及时解决矛盾冲突，为政府“减负”，是最好的法治宣传教育方式，有利于在全社会培育尚法守制的法治文化。政府是最好的老师，身教重于言教。为贯彻落实法律规定，可考虑将行政首长出庭应诉情况纳入依法行政指标考核体系，作为考察领导干部、领导班子法治素养和法治建设成效的一项重要内容。