有限政府建设与行政审批制度改革

四川大学 徐继敏

（2015年8月17日）

　　我国行政审批制度发端于计划经济体制，审批、计划是计划经济时代两种主要管理手段。市场经济是一种自主交换经济，要求市场之外的力量减少对要素资源的垄断，让要素资源回归市场。随着我国市场体制建设的不断推进，那种以消灭市场、竞争和自由为目的审批管理制度日渐成为市场体制建设的制度障碍，行政审批制度改革成为推进市场经济体制的必要工作。我国自上世纪90年代后期开始推进行政审批制度改革，2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，此后国务院多次发布取消、下放和调整行政审批项目的决定，并于2012年将广东省确定为行政审批制度改革试点省。本届政府成立以来，将推进行政审批制度改革和政府职能转变、简政放权作为“开门第一件大事”，大力推进行政审批制度改革。经过十多年工作，我国行政审批制度改革取得一定成绩，取消了大量审批项目，市场活力逐渐显现。但应当看到，我国行政审批制度改革仍未有实质性突破：市场的开放较为有限，投资与经营自由还未实现；传统的管理体制与管制手段并没有从根本上被撼动，现行管理仍是一种以审批为中心的管理。虽然从统计数字上看我国已减少了大量审批项目，但不少减掉的项目是多年不用或者废弃的项目，有的将废弃项目做成“膨化饼干”，一项做成好向项，把要保留下来的项目做成“压缩饼干”，把几项压缩成一项。因此，我国行政审批制度改革仍有较大的空间。

　　有限政府建设的理念与要求。过去，我们提倡“有事找政府”、“有事找警察”，政府什么都管，属于全能政府。全能政府在提供大量公共产品的同时，也不可避免带来副产品。首先，带来低效率。政府垄断提供公共服务的缺陷是缺乏竞争，必然结果是低效率。如政府采购，虽然取得了一定成绩，但政府采购价格普遍比市场价格高和质量缺乏足够保证，这种状况是政府垄断公共服务必然出现的结果。其次，市场机制和社会自治不能发挥作用。全能政府要求政府调控市场，政府提供公共服务，必然导致市场机制不能发挥作用，也不利于社会组织发展。由于市场机制不健全，社会竞争不充分，经济社会发展必然受到影响。最后，个人及社会组织缺乏自由。全能政府要求赋予政府行政审批等权力，政府通过行政审批实现对社会的管制，其结果是人和社会组织缺乏自由，社会自治能力缺乏。社会自治能力缺乏必然是有事就找政府，导致政府难于承担各种责任。

　　有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约，政府的权力是有限的。有限政府的实质，是建立在市场自主、社会自治的基础之上。有限政府的实现，关键在于法治的实现。法治之下的权力是一种有限权力，严格依法行政的政府必然是有限政府。在法治社会，宪法和法律划定了政府行为的明确界限，行政权力的行使受到法律的限制，政府职能的设置面临法律的规定，政府机构的规模来自法律的约束，所有这些都是一个有限的框架。

　　有限政府与全能政府的区别。第一，政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制；第二，政府是否愿意公开接受社会的监督与制约；第三，政府的权力和规模在越出其法定疆界时，是否得到及时有效的纠正。

　　2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出要建设有限政府。2014年，中国共产党十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，发挥市场机制和社会自治的作用，在此基础上合理配置政府职能。国家治理体系现代化必然要求推进有限政府建设。中国共产党十八届四中全会提出，推进（政府）机构、职能、权限、程序、责任法定化，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。按照十八届三中、四中全会部署，我国必然从全能政府向有限政府过渡。

　　有限政府建设的要求。第一，培育市场和社会组织，发挥市场机制和社会自治的作用，为转变政府职能提供前提和基础；第二，推进法治政府建设，控制政府自授权行为，将政府自授权行为和权力行使行为纳入法治轨道；第三，推进行政审批制度改革，将行政审批等纳入行政许可法规范，取消非行政许可审批等概念；第四，大力推进政府购买服务，政府承担的事务性事务原则上通过购买服务完成。

　　我国行政审批制度改革的局限性。我国行政审批制度改革的效果不理想，各方阻力明显，主要原因是未结合有限政府建设推进此项改革。

　　首先，政府自己为自己授权，行政权力未受到足够控制。我国法律授予国务院、国务院部委及部分地方政府行政立法权，授予大量行政机关发布行政措施权，在管制理念未改变情况下，这些行政机关利用行政立法权和制定行政措施权大量设定行政审批项目，必然出现审批项目过多、过滥问题。政府权力未被关在法律的笼子里，允许自己对自己授权，必然出现滥设审批项目的问题。如行政许可法于2004年7月1日生效，在行政许可法生效前两天，国务院发布《国务院对确需要保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令），依据该决定共设定500项行政许可，可以认为，我国行政许可的主要设定主体是作为行政机关的国务院。除此之外，国务院部委、地方政府也通过制定规章或者发布规范性文件的方式设定行政审批项目，导致行政审批项目取消、减少的同时数量又在增加。行政许可法的精神是，凡行政相对人作出行为需要行政机关同意的行为都是行政许可，为规避行政许可法对行政许可设定的限制，国务院和各级行政机关创造了非行政许可审批、核准、备案等概念，将大量原本属于行政许可的审批、核准等排除在行政许可之外，以方便行政机关设定这些审批项目。如国务院办公厅2004年8月2日发布《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，共计将211项审批列为非行政许可审批而予以保留，这此项目中绝大部分属于行政许可。

　　其次，以政策推进改革，改革未纳入法治轨道。在设定行政审批项目方面，国务院并未带头遵守法律，不论是《国务院对确需要保留的行政审批项目设定行政许可的决定》还是国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，其设定的大量审批项目都是违反行政许可法的（参见徐继敏：《国务院设定行政许可实践研究》，载《行政法学研究》2015年第1期）。国务院取消、下放和调整行政审批项目的各类决定是推进行政审批制度改革的重要文件，但国务院都是以政策在推动改革：随意增减审批项目，2004年设定的项目很快在2005、2006年又取消；改革的同时未修改法律、法规，导致改革文件与法律、法规不一致；擅自停止法律设定的行政审批项目的适用；改革程序不透明，取消和减少的审批项目未充分论证和广泛征求意见。除中央推进改革外，实践中省、市、县政府都在推进行政审批制度改革，对市、县政府而言，主要职责是执行，法律、法规、规章和上级规范性文件依法设定的审批项目，其就应当严格执行，他们还改革什么呢。

　　再次，在市场机制不健全和社会自治不发达情况下推进改革。新中国成立后，我国采用全能主义的国家治理模式，国家通过计划、行政命令和审批实现国家和社会管理。改革开放以后，我国逐渐过渡到政府主导治理模式，推进市场经济体制，但由于政府权力缺乏明确界限，导致市场机制不健全，社会组织不发达。在这种背景下推进审批制度改革，人们必然担心减弱政府管制后出现市场和社会混乱，这种担心影响行政审批制度改革的深入推进。

　　最后，未配套推进行政管理体制改革。我国层层设置类似行政机构，是典型的网状行政管理体制。一级政府由几十个行政部门构成，由于部门设置太细，必然出现流程审批的问题，如老百姓修房，就需要各个部门分段审批。层层设置类似行政机构，则会出现分层级审批问题。有了行政机构，必然要争取权力，取消和减少行政审批项目是不会被行政机构认可，特别是行政审批权力与审批利益日益结合的情况下更是如此。由此可见，不改革现行行政管理体制，我国行政审批制度改革将面临巨大阻力。

　　深化行政审批制度改革的几点思考。我国进一步推进行政审批制度改革，应当从理顺政府与市场关系，立足于有限政府建设来推进此项改革。

　　首先，健全市场机制，培育社会组织，发挥市场机制、社会自治的作用，减少行政审批作用的空间。社会自治能力与政府权力是此消彼长的关系，当市场机制充分发挥作用和社会自治能力增强时，政府权力及作用自然就小了，行政审批制度改革也就容易了。

　　其次，将行政审批制度改革纳入法治轨道。行政审批制度改革不应过多关注取消和减少了多少项审批问题，而是应当关注是否贯彻行政许可法。严格贯彻行政许可法，凡不符合行政许可法规定的针对行政相对人的审批项目都应当取消和不能被执行。国务院于2014年取消非行政许可审批的提法，将行政审批分为行政许可和内部审批，这对于推进行政审批制度改革无疑是正确的。

　　再次，发挥权力机关和社会公众在审批制度改革中的作用。我国行政审批制度改革主要在政府内部推行，政府是行政审批制度改革的推动者和实施者。正是由于此，行政审批制度改革被称为是政府对自己的一次革命。实际上，政府怎么可能自己对自己革命呢，帕金森定律早就告诉我们，政府天生具有自我膨胀的属性，包括机构和权力都会自然膨胀。推进行政审批制度改革，需要发挥权力机关的作用，也需要社会广泛能与，行政审批制度改革应当是全民参与的一项改革。

　　最后，配套推进行政管理体制改革。推进行政审批制度改革需要排除各种阻力，而这种阻力主要来自于政府内部。推进行政系统纵向与横向机构合并与整合，减少行政机构，必然带来行政审批项目的减少。通过行政体制改革，割断行政审批机关与中介机构的联系，割断行政审批权力与利益的结合，这样才能增强政府内部推进行政审批制度改革的积极性。

　　

　　徐继敏教授简介

　　徐继敏,省政府法律顾问团成员、行政复议委员会非常任委员，法学博士，四川大学法学院宪法与行政法教研室主任、教授，行政法、行政诉讼法博士生导师、四川大学政府法治研究中心执行主任，中国行政法学会常务理事，四川省法学会行政法研究会副会长。西南政法大学、重庆大学兼职教授，中国人民大学宪政与行政法治研究中心客座教授，成都仲裁委员会委员、重庆仲裁委员会仲裁员。德阳市委市政府、遂宁市委市政府法律顾问。

　　主要研究领域为行政法、行政诉讼法、行政体制改革。主持完成国家社科基金课题多项、省部级重点及一般课题多项。科研成果曾获省部级科研成果一、二、三等奖。参与国务院《全面推进依法行政实施纲要》起草。在《中国法学》、《四川大学学报》、《现代法学》、《清华法学》、《行政法学研究》等刊物公开发表学术论文逾60余篇。在法律出版社、中国法制出版社、中国政法大学出版社、四川大学出版社等出版《行政处罚法的理论与实践》、《行政证据通论》、《行政程序证据规则研究》、《行政程序证据规则与案例》、《行政证据学基本问题研究》等个人学术专著。主编教材《行政法与行政诉讼法》、《行政法学》等分别在重庆大学出版社、四川大学出版社出版。