新《立法法》的主要特点

省法制办主任 张渝田

（2015年4月27日）

　　立法法是规定国家立法制度的重要法律，是规范立法活动的基本法，被称为“管法的法”。自2000年7月1日实施以来，立法法对于规范立法活动、推动和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设发挥了重要作用。随着我国经济社会发展和改革的深化，人民群众也对加强和改进立法工作有许多新的期盼，十八大对立法工作提出了新的要求，立法工作中也有一些好的经验需要上升为法律规定。

　　对于立法法的修改，中央高度重视，社会各界十分关注。全国人大常委会周密部署，通过收集整理代表议案和建议、赴地方调研、召开专题座谈会、邀请地方人大和政府法制机构负责人共同研究等方式，广泛听取各方面意见，在充分协商、深入研究论证的基础上，形成了立法法修正案草案。修正案草案经前两次审议后均在全国人大网站全文发布公开征求意见。2015年2月12日，习近平总书记还主持召开中央政治局常委会议，听取了全国人大党组关于立法法修改九个主要问题的汇报，并就进一步修改完善立法法草案作出重要指示。在提交十二届全国人大三次会议审议后，又对修正案草案作了63处修改，其中带有实质性的修改27处。可以说，立法法的修改过程本身就体现了立法法的精神，最大限度地吸纳了民智，体现了民意。

　　这次立法法的修改，完善了立法体制，明确了立法权限，健全了科学立法、民主立法的机制和程序。原来的立法法共94条，本次修改了35处，增加了11条。立法法修改的亮点主要有：

　　实现了立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会决定提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。按照这一要求，新修改的立法法增加规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定（第十三条）。例如，全国人民代表大会常务委员会通过关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，暂时调整《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》规定的11项行政审批，改为备案管理。

　　为授权立法设定限制。早在1985年，全国人大常委会对国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定和条例有过一揽子授权。国务院因此制定了大量行政法规,在经济体制改革和对外开放方面发挥了积极作用。但是,随着中国特色社会主义法律体系的形成以及全国人大及常委会立法工作的不断细化与深入,这样的授权出现了一些弊端。不少代表近些年来提出议案，建议对授权立法加以具体限定，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为可以责成其及时纠正。新《立法法》在第十条顺应了这样的要求，在规定授权决定应当明确授权的目的、范围之外，强调还需要明确决定授权的“事项”以及“期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”同时，增加了第二、三款加以限制：“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外”、“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”

　　健全了有立法权的人大主导立法工作的机制。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。在以往的立法过程中，主要采取部门主导的方式进行，导致了不少立法缺乏民主性，不能够客观地反映人民的意愿和经济社会发展的各项要求，而成了部门需要和利益法制化的渠道。新法落实党的十八届四中全会精神，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，包括：1.规定全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排（第五十二条）；2.加强和改进法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草（第五十三条）；3.强调更多发挥人大代表在立法中的作用。新法规定编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，审议法律案应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈，开展立法调研可以邀请有关的代表参加，审议法律案应当邀请有关的全国人大代表列席（第十六条）。新法的修改意味着立法工作步入了“新常态”，今后行政主导立法的局面将彻底改变。

　　明确了税收法定原则。税收法定是现代法治国家的基本原则，是指税收只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，行政法规、地方性法规和规章均不得新设或改变税种开征、停征和税收征收管理等基本制度。但目前我国18个税种中，除了个人所得税、企业所得税以及车船税3个税种是由全国人大常委会立法征收的之外，其余占比70%左右税收收入的15个税种，都是由国务院颁布的征税条例和暂行条例征收的。依据行政法规征税，其实就意味着征税是由政府单方面说了算的，而征税本身就是政府的职责，再由其来制定税收征管的规则，政府就有“即当运动员又当裁判员”之嫌，不符合法理，容易出现行政税权“任性”现象。党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。落实税收法定原则，就要收回税收立法权，把税收的权力关进法律的笼子里。新法将税收的专属立法权单列，明确税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定，迈出了全面落实税收法定原则进程中的重要一步。这对于促使行政机关和政府职能部门依法科学合理征税，规范政府征税权，具有重要意义。

　　对部门规章和地方政府规章权限进行规范。长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定法规，但却仅仅制定了规章或规范性文件。一些地方和部门没有法律法规依据，随意出台限购、限行、限贷等行政措施，对公民权利造成侵犯、僭越，恣意减损公民的权利或增加其义务。新修改的立法法按照党的十八届四中全会决定要求，进一步明确了规章的制定权限范围，规定没有上位法的依据，地方政府规章和部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范；不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责（第八十条、八十二条）。这就意味着没有法律、行政法规和地方性法规的依据，地方政府将不能创制规章或规范性文件实施限行、限购、限贷一类的行政措施。同时，新法还对通过规章制定行政措施的时限进行了规范，规定“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规（第八十二条）。”

　　科学合理收放地方立法权。立法法修改前，在全国284个设区的市中，享有地方立法权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，其他235个没有地方立法权。修改后的立法法落实十八届四中全会精神，赋予了设区的市和自治州地方立法权。同时，为避免重复立法，维护国家法制统一，新法在合理下放地方立法权的同时，又对省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的地方立法权进行了必要的限制，为其划定了边界——明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。新法规定，设区的市的立法权行使时间由省人大常委会综合考虑本省设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，新法还规定，设区的市和自治州人民政府可以相应制定地方政府规章（第七十二条、七十五条、八十二条），同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。这些规定既增加了省政府备案审查市（州）政府规章的工作量，也对市（州）政府法制机构建设提出了新的挑战。

　　多管齐下全面提升立法质量。深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，为此，新法在总则中明确提高立法质量为立法的一项基本要求（第一条）；拓宽公民有序参与立法的途径，完善了立法协商、立法论证、听证和法律草案公开征求意见等制度（第五条、三十七条、五十二条）；健全了审议和表决机制，规定调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过；对审议中个别意见分歧较大的重要条款可以单独表决；对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决（第三十条、三十三条、四十一条、四十三条）；建立了立法前评估、后评估、法律清理等一系列推进科学立法的工作制度（第三十九条、六十二条、六十三条）。这些规定增强了法律的针对性和可执行性，保障良法善治，体现了我国立法工作的基本任务由加速立法向精细立法转变，具有重要的里程碑意义。