《反洗钱法》与招商引资中的洗钱风险防范

西南财经大学副教授 汪蕾

（2015年3月30日）

　　洗钱是严重的经济犯罪行为，不仅破坏经济活动的公平公正原则，破坏市场经济有序竞争，损害金融机构的声誉和正常运行，威胁金融体系的安全稳定，而且洗钱活动与贩毒、走私、恐怖活动、贪污腐败和偷税漏税等严重刑事犯罪相联系，已对一个国家的政治稳定、社会安定、经济安全以及国际政治经济体系的安全构成严重威胁。反洗钱对维护金融体系的稳健运行，维护社会公正和市场竞争，打击腐败等经济犯罪具有重大的意义。

　　在我国，反洗钱法律制度可分为刑事和行政两个方面的内容。对洗钱活动的刑事制裁主要是依据《刑法》的有关规定，通过刑事诉讼程序，追究洗钱犯罪分子的刑事责任；而《反洗钱法》着力于预防洗钱活动，目的是维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，属于行政法律制度的范畴。2007年1月1日起施行的《反洗钱法》是我国历史上第一部关于反洗钱工作的专门法律，是奠定我国反洗钱制度的基石。它的建立健全了我国反洗钱法律体系，明确了反洗钱主管部门及相关部门的监管职责和分工，强化了我国金融机构预防洗钱活动的重要性和义务，确定了我国参与反洗钱国际合作的原则和方向。《反洗钱法》分为总则、反洗钱监督管理、金融机构反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任、附则等七章，共三十七条。其主要内容包括：

　　确认了我国反洗钱监督管理工作机制的模式。反洗钱工作涉及预防、发现、报告、分析、调查和打击，以及加强公众教育、提高反洗钱意识等多方面，是一项涉及多领域、多部门的系统工程。需要建立行政管理部门、司法机关、金融机构等部门和行业的密切配合和共同参与。《反洗钱法》确立了由中央银行牵头负责，以金融机构为依托、各金融监管部门和政府相关部门相互配合的反洗钱工作机制（第4、8-9条）。在我国，中国人民银行作为国家中央银行承担着国家的反洗钱工作任务，是我国反洗钱工作的主管部门，依法履行“指导和部署金融业反洗钱工作，负支反洗钱资金监测”的法定职责（《中国人民银行法》第4条）。中国人民银行设立了反洗钱局和中国的金融情报中心——中国反洗钱监测分析中心（CAM—LMAC）（第10条），成立了由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管部门反洗钱领导小组和以中国人民银行为牵头单位的23个部门联合行动的反洗钱工作部际联席会议工作制度（第11条）；国内各商业银行全部成立了反洗钱工作领导小组和相关办事机构（第15条）；另外，为监控携带大额现金和无记名有价证券出入境进行洗钱的行为，海关应当向中国人民银行通报相关信息（第12条）。

　　明确了反洗钱义务的内容。作为现代社会资金融通的主渠道，金融系统是洗钱的易发、高危领域，但是，金融机构并不是洗钱的唯一渠道，随着金融监管制度的不断严格和完善，洗钱逐步向非金融机构渗透。因此，《反洗钱法》要求在中国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务（第3条）。客户识别制度，是指反洗钱义务主体在与客户建立业务关系或者与其进行交易时，应当根据真实有效的身份证件或者其他身份证明文件，核实和记录其客户的身份，并在业务关系存续期间及时更新客户的身份信息资料（第16-18条）。客户身份识别制度是防范洗钱活动的基础性工作。客户身份资料和交易记录保存，是指金融机构依法采取必要措施将客户身份资料和交易信息保存一定期限（5年）（第19条）。大额和可疑交易报告制度则要求金融机构、特定非金融机构对数额达到一定标准、缺乏明显经济和合法目的的异常交易应当及时向反洗钱行政主管部门报告，以作为发现和追查违法犯罪行为的线索（第20条）。

　　建立了反洗钱行政调查制度。反洗钱行政调查是指在刑事侦查程序前，由有权机关依法对涉嫌洗钱的可疑交易活动予以核实和查证的一种具体行政行为及强制措施。中国人民银行及其省一级派出机构有权进行反洗钱调查，并在规定的程序和条件下可以分别采取询问金融机构有关人员，查阅、复制、封存被调查对象的账户信息、交易记录等有关资料，临时冻结调查所涉及的客户要求转往境外的账户资金等措施（第23-25条）。同时，为了避免权力滥用，保护单位和个人的合法财产权利，该法严格限定了调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限（第23-26条）以及调查过程中公民信息的保护（第5、30条）

　　由于地方政府对招商引资的迫切需求和监管的相对滞后，缺乏警惕性，一味追求招商引资的数量、金额，不重质量，使招商引资有漏洞可钻。导致一些犯罪分子利用招商引资机会，为异常资金披上合法外衣，进行洗钱活动，使招商引资成为不法分子的洗钱通道。

　　关于地方政府招商引资中几种主要的洗钱渠道。第一，不法分子通过伪造相关信息资料，利用招商引资机会，骗取地方政府在土地、信贷上的支持，或骗取地方政府为其出具各种手续和证明，以此进行诈骗，获取大量黑钱，即洗钱本身就成为犯罪过程。第二，以招商引资为名目，通过投资办企业、开公司，将不正当资金以合股、参股等形式，堂而皇之进入正常货币流通，敛收财物，不仅实现为非法所得披上合法外衣，而且往往同时产生非法所得，即捞洗结合，上游犯罪和洗钱合为一体。第三，与所谓“外商”合作，利用地下钱庄进行虚假出资进而成立合资企业，这样既完成了政府工作人员的指标，又使企业享受了税收、土地上的优惠政策。

　　关于地方政府招商引资成为洗钱渠道的原因分析。第一，招商引资领域当中与反洗钱相关的法律法规几乎处于真空状态。证券业、保险业及银行业等出现的洗钱行为已经屡见不鲜，且这些行业的反洗钱已经被作为金融领域的重点监管范围，但在招商引资领域中发生的洗钱行为还缺乏相应的法律法规加以约束与监管，并已经形成反洗钱的盲区，如此一来便会致使洗钱风险不断加大。第二，只注重引进资金而忽视资金来源的现状也会带来洗钱风险。如在招商引资过程中仅考虑项目资金数额，没有及时探明资金来源是否合法，或只是在形式上象征性询问资金来源，均可能埋下洗钱风险。此外，在招商引资活动所要求的各项条件中，识别资金来源并不是必要条件，再加上部分地区为了吸引更多投资商，不但不严格审查资金来源，反而提供更多奖励政策及优惠等，这就加大了洗钱风险。第三，投资方的身份审核力度不强，能够为不法分子获取洗钱机会提供便利。在身份审查制度出现漏洞的情况下，部分不法分子便会通过伪造符合招商引资必备条件的身份资料与其他相关的信息来获得竞争引资项目的机会。目前也有许多事实证明，伪造虚假信息通常为洗钱活动的开始。此外，在审查投资方经营历史、信用及资质时存在不严的问题，因此不法人员就会钻漏洞利用虚假资料骗取合法证明、手续等，获得合法资料后便可以在招商引资活动中进行经济诈骗，并由此为洗钱创造条件。

　　谨防地方政府招商引资中洗钱风险的对策建议。第一，建立相对健全的监管体系。(1)地方政府应积极与基层央行进行相互沟通、协调，以便于共同研究防范洗钱风险出现的途径，并同时在招商引资工作中充分发挥自身的监管职能。(2)在充分了解当地招商引资特点与需要后，建立起全过程洗钱风险防范体系，通过事前、事中及事后的预防、控制、监督，严密防范洗钱风险出现。(3)从招商引资的安全性出发，重点加强投资质量监管，避免出现只重数量而忽视质量的不良问题，同时要协调好洗钱风险防范与经济发展、长期发展与短期经济效益之间的关系。(4)行政管理机构应与反洗钱管理部门进行有效合作，共同规避洗钱风险。除了金融机构、银行积极与当地政府进行合作交流之外，招商局、税务局、海关局、政府及公检法部门等应共同磋商反洗钱方面的工作，并强化审查招商引资当中的各个环节，以便于通过部门联动共同预防洗钱行为。第二，强化审计监督。(1)工商部门应对投资方所提供的各类资料进行严格审查，以确认是否真实；此外，批准公司或企业设立之前要对其投资背景及资信等进行查证，以避免假外资利用投资机会进行洗钱。(2)当地政府应强化管理投资中介机构，一旦发现存在出具虚假验资报告等行为，及时予以处理。第三，完善信息审查制度。(1)建立身份识别监管制度，以便能够使投资方的身份审核工作力度得以强化，并严格审核投资方的资金来源及身份信息是否有效、真实。(2)建立身份资料、资金信息保存管理制度。在保存投资方交易记录、身份资料及其他信息时，应严格遵守保密、安全及完整准确的原则，以便于保证投资方档案资料的完整性，为反洗钱提供有效条件。(3)建立可疑交易及大额交易报告监管制度。如投资金额达到一定的上限，则应提供详细交易记录，并重点监控大额资金流向；如投资方在招商引资活动中提供的证明文件存在可疑之处或试图通过某种途径规避记录，则应强化监管。第四，增强洗钱风险防范意识及强化反洗钱能力培训。(1)充分利用传播媒体加大洗钱危害的宣传力度，使社会大众增强自身的洗钱风险防范意识及对于反洗钱的敏感度，从而有效配合相关部门开展反洗钱方面的工作。(2)利用招商引资中的洗钱案例对招商引资机构当中的工作人员进行洗钱风险防范教育和培训。

　　

　　

　　汪蕾副教授简介

　　汪蕾，女，西南财经大学法学院副教授，硕士研究生导师。英国利物浦大学国际经济法硕士（LLMwithDistinction），西南财经大学博士。美国德州理工大学2008-2009年访问学者。四川省法学会劳动和社会保障法学研究会理事，四川省妇女发展与权利保护研究中心理事，《财经法学译丛》编委，省级精品课程《国际经济法》成员之一。主要研究方向为国际经济法和环境资源法。主持国家社科基金项目1项（《公私法协同背景下水资源权属制度研究》）、四川省社科基金项目1项，西南财经大学“211工程”青年教师成长项目1项及多项校级课题，并主研多项国家社科基金和省部级课题。

　　近年来在《中国法学》（海外版）、《中国劳动》、《生态经济》、《四川师范大学学报》等期刊上公开发表多篇法学论文，部分论文被人大复印资料全文转载。主编和参编《金融法》、《财政金融法》等多部法学教材。科研成果获四川省法学会民法2011年会优秀青年论文奖三等奖、2007年西南财经大学教学优秀成果二等奖。