民间金融区域性风险的政策与法律应对

西南财经大学教授 唐清利

（2015年2月12日）

　　民间金融风险事件逐步显现，应当注意防止诱发区域性和系统性风险。在经济下行压力下，以民间借贷为代表的民间金融类企业出现大面积关门、跑路，非法集资案件，借贷纠纷案件急剧增加，甚至在部分地方出现了群众上访和聚集事件。这些现象背后隐藏的情况复杂。首先，这里面不乏以骗钱为目的的非法集资行为，“两高一部”的司法解释和省公检法三家的相关意见已经提供了针对性的认定和处理办法。其次，要看到这些民间金融问题主要是因为实体企业资金断链引发的。而实体企业资金断链的主要原因有三:一是因为经济下行出现的经营困难和投资过度；二是因为银行“短贷长用”政策和银行抽贷导致的连锁反应。三是有的实体企业在前期高利诱惑下，把资金转向民间借贷，在这一轮风险中借出的资金收不回来，导致实体“断血”。目前建筑业、房地产业、矿山企业、连锁餐饮业、批发业、集中市场等都在出现资金断链，甚至倒闭问题。由此引发的“三角债”问题在扩大，甚至信托、地方债都受到了冲击。最后，从受案情况看，2014年集中爆发的是民间借贷纠纷，实体企业问题尚未完全暴露，2015年如果融资环境不改善，涉及建筑行业、矿山企业的案件可能大幅增加，可能危及银行债权和地方财政，从而导致区域性经济风险。

　　当前，特别需要警惕一场貌似民间金融领域的危机演化为区域性经济危机。

　　如何看待民间金融与经济下行压力的关系。从本质上看，民间金融是个体逐利行为，虽然大量的民间风险是在经济下行中产生的,但与金融政策关系更大，对经济发展的影响程度也与金融政策有关。

　　实行利率市场化的国家要求参与者提供资金来源合法性证明，且实体企业融资渠道多元，民间金融没有多大暴利空间。我国长期实行金融抑制政策，利息剪刀差和垄断经营，导致企业融资难，加上我国现金使用为主，导致资金流动监管困难。这导致民间金融始终与高利息连在一起，并助长了投机。特别是2001年加入WTO后，金融政策为正规金融机构提供了一定的市场化空间，其自主权空前提高。利益导向之下，部分中小企业、个体户转向从民间融资。2003年以来，国有企业受到大金融机构追捧，中小企业融资难更加突出，民间借贷合法化呼声高涨。但是，资金总量不大，并且主要集中在民营企业和批发市场发达地区。而2008年以来，大规模经济刺激下，资金集中投向大金融机构、大中型企业、上市公司等企业。一些企业资金出现大量富余，甚至成为负担，它们在与民营企业合作中，逐渐通过外溢到民间等方式获取收益（如为分包企业提供委贷服务）。与此同时，大规模建设和投资也对中小企业产生了投资吸引力，吸引他们加入到享受经济刺激蛋糕的行列。但随着刺激政策的退出，部分企业产生了资金缺口，又难以得到银行支持，民间借贷便成为其解决资金问题的手段。

　　在高额利息刺激下，大量资金逐渐开始空转。各类小贷公司、担保公司、投资咨询公司、基金公司、私募等名目的公司粉墨登场。各类民间金融协会、民间金融街等一派繁荣。高利贷、非法吸收公众存款、集资诈骗等民刑交叉的问题掺杂在一起。2013年底，中央开始关注到民间金融逐渐与正规金融交织在一起可能产生的问题，为了防止系统性金融风险，出台了一系列文件，如2013年底国务院办公厅文件加强影子银行监管，要求互联网金融要合法经营。并通过一系列举措收缩银根，治理流动性过剩等问题。2014年3月“两高一部”联合发布16号文件，专门整治非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪。2014年下半年随着经济下行压力的加大，银根收紧，实体企业资金难以为继，以民间借贷为代表的民间金融面临无法收回本金和刚性兑付的矛盾，各类涉贷纠纷、案件、群体性事件井喷爆发。为了应对风险，2014年10月以来，中央进一步发文界定中央和地方的金融监管权限和责任，全国许多地方也出台了大量的民间借贷等监管办法和自律办法。但是，民间金融问题仍在发酵，甚至有诱发区域性风险的可能。各地加大打击力度的做法有可能出现泛刑化，甚至影响政府与市场的科学定位。

　　所以，民间金融与经济下行压力之间不是必然存在的直接关系，而是与金融政策的变化有着最直接关系。而金融政策变化对产业发展和经济发展状况具有更直接影响。解决民间金融问题必须沿着金融政策进行思考，必须重视民间金融背后隐藏的问题，这样方可防止区域性和系统性风险发生。

　　如何防止出现由民间金融风险发酵成区域性经济风险。从上述民间金融问题的形成过程可以看出：我国金融政策的变化，以及银行为了执行政策方便而采用的特殊贷款政策、甚至采用不诚信方式收回贷款等也是民间金融问题发生的重要原因，而其他实体企业发生的问题仅仅被延后了。当然，民间金融领域也存在诸多不合法现象。如处理不当，很可能发生区域性金融甚至经济风险。这就需要党委政府有所作为，并与司法机关依法建立协调处置机制。目前，一些地方已经探索了一些经验，值得总结和借鉴。

　　一些地方党委政府在实践中取得的成功经验。一是通过地方立法出台民间金融监管和自律机制（山东、浙江、鄂尔多斯、长沙）。二是推动法院设立金融审判庭（温州）。三是建立专门的风险平准基金（东营）。四是根据民间借贷的运作方式、进行风险排查（广东）。五是建立集中的信息平台（温州）。六是通过建立各部门和企业、债权人的协调协调机制，帮助有前途企业重整（自贡）。七是针对特定案件成立协调小组（威钢、达钢）。八是发挥政府宣传、执法和动员优势，减少群众上当受骗（成都）。

　　司法实践中取得的成功经验。一是对各类主体实施平等保护。无论企业性质如何，是国有还是民营、内资还是外资，无论是本地企业还是外地企业，是法人单位还是个人，都要置于一个统一的平台中进行审理，不因其主体性质而影响案件的诉讼效率、裁判结果等（眉山）。二是灵活、审慎地采取司法强制措施。不轻易冻结企业账户、查封扣押生产设备，尽量避免对涉诉企业正常的生产经营活动产生负面影响。既要依法保护债权人的合法权益，又要保障困难企业正常的生产经营活动，避免司法强制措施成为压垮涉诉困难企业的“最后一根稻草”(自贡)。三是健全诉讼与非诉讼相衔接的多元矛盾纠纷解决机制。一方面通过诉讼辅导→繁简分流→精品审判，将简单商事案件快速审理，复杂案件精细审理；另一方面实施委托、委派、邀请调解等多种方式，引入社会各方力量，引导当事人通过非诉讼方式解决商事纠纷（眉山）。四是鼓励诚实守信。商事审判在坚持契约真实、自由的前提下，注重审查主体资格、依法适用外观主义、表见代理等，尽量维持商事交易有效性，稳定市场交易秩序。五是探索建立重点企业诉讼信息双向沟通机制(德阳)。六是探索建立风险预警机制。通过审理企业案件，及时发现其中的经营风险，并通过预警提示等措施，从源头环节发现并控制涉诉企业风险，达到尽早发现和及时处置企业风险的目的，以最大限度减少纠纷和损失（眉山）。七是灵活运用债务重组、重整、破产的法律与政策手段（自贡、温州）。

　　化解民间金融风险的传统做法可能引起的问题。一是缺乏统一的信息平台，有可能导致各行其是，不利于问题最终解决，并可能造成误判。二是有的地方由公安机关牵头处置，有可能导致打击面过大，还可能引起社会恐慌，即使处理了也会留下后遗症。三是由于各地司法适用标准不统一，可能引起信访风险。四是如果不注意民间借贷等问题正在向实体企业传导、并逐渐波及金融机构的现象，不制定一揽子处置计划，有可能出现区域性经济风险，并可能增加维稳压力。

　　如何掌握好处理民间集资问题的政策，科学把握刑民界限，有效化解区域性金融风险。一是坚持法治思维，正确把握刑民界限。着眼于防范区域性金融风险，打击非法吸收公众存款、集资诈骗犯罪不能扩大化，否则问题会更复杂，要兼顾当前与长远。不要把企业为了解决经营困难而发生的集资行为，都视为非法集资。二是尊重市场法则，依法对企业实施兼并重组和破产实现优胜劣汰。允许和推动“僵尸企业”依法破产获重整。比如2013年浙江省出台了《关于有效化解企业资金链担保链风险加快银行不良资产处置的意见》，强化政府属地责任和司法程序的对接协调，完善对企业差异化处置的甄别机制；优化企业兼并重组市场环境中政府的公共服务职能，给予企业税收、融资、工商登记等政策支持。温州市中级人民法院联合市财政设立200万元破产援助专项资金。鹿城、苍南、乐清等地政府建立多个相关职能部门参加的破产审判协同处置机制，为协调解决股权变更、税费调整等破产重整难题提供保障，外部环境日益优化。三是政府与法院联动，运用法治思维和法治方式处置金融风险，法院积极参与地方风险处置。推动分类处置与协调处置以及帮扶机制与司法程序的协调和对接，推动将司法重整纳入兼并重组政策支持的范围，加强企业破产与不良资产核销的衔接，为银行核销不良资产提供更多便利。如浙江省对资金困难企业实行差异化处置，对有市场有前景的企业，运用集中管辖、活扣押、债转股等司法手段，帮扶企业维持生产、渡过难关，有效阻断资金链、互保链传递扩散风险；对符合破产条件的企业，及时引入破产重整程序，促进企业兼并重整，获得新生；对确无帮扶价值的“僵尸”企业，通过“出售式重组”等破产清算方式，盘活存量资产，淘汰落后产能。四是建立由党委政府牵头的综合协调机制。建立统一的信息平台以及信息交换机制，制定相应政策，实现企业、金融、公安、法院等信息共享、通报机制。推动金融监管部门和金融机构出台政策，确保既适应国家金融政策的变化又重诺守信。五是建立与民间金融企业账户分离的平准基金、互助基金等以及推动存款保险更加市场化。
　　

　　

　　唐清利教授简介

　　唐清利，四川省人民政府行政复议委员会非常任委员，西南财经大学教授、博士生导师、法学博士，芝加哥大学访问学者，民间金融及法律规范研究所所长，四川省有突出贡献优秀专家，四川省学术带头人后备人选，兼任中国金融法学研究中心常务副主任、金融安全协同创新中心专职研究员、四川省法学会金融法研究会秘书长、成都市仲裁委员会仲裁员、辽宁大学客座教授等职务。是国内最早研究民间金融和互联网金融法律问题的学者之一，也是较早将法律经济学和法律社会学结合起来对金融法和制度进行系统研究的学者之一。

　　主要研究领域是民商法、民间金融法、互联网金融、金融安全、法律经济学。主持国家社会科学基金项目等多项。在法律出版社、人民出版社、山东人民出版社等发表著作10余部，在《中国法学》、《法学家》等权威期刊发表论文近40篇，累计完成各类成果近100项。近年来，获得了包括中宣部、团中央、全国学联、中国法学会、四川省人民政府、四川省法学会等单位授予的奖项20余项。