不动产登记制度与房地产市场规范发展

四川大学教授  韩立达

（2014年10月27日）

　　不动产登记，是指经权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。近、现代各国的不动产登记制度，大致可归纳为三种模式：一是契据登记制度，也称形式主义登记，是指不动产物权的变动，经当事人订立契约即发生效力，但非经登记，不得对抗第三人。二是权利登记制度，又称实质主义登记，是指不动产物权依法律行为的设立、转移、变更和废止等事项非经登记不得生效的制度。三是托伦斯登记制度，又称权利交付主义登记，是指经实质审查后用登记机关发放的权利证书确认产权以便利不动产物权转移的登记制度。上述三种不动产登记模式各具特色，采用哪种登记制度，主要取决于一个国家的政治、经济、文化、历史传统等因素。

　　中国以土地为中心的不动产登记制度源远流长，它主要是伴随土地税赋制度而存在的，实质上是税赋制度的衍生物，其最主要目的是便于税赋征收。民国时期受西方影响，已经正式建立了不动产登记制度。建国初期，我国也曾建立起了不动产登记制度，但随着社会主义改造的完成，中国在经济体制方面实行全面的公有制，登记制度失去了存在的基础，使该制度在中国一度中断了30多年，改革开放以后，特别是《土地管理法》颁布以后才逐渐恢复和发展。我国现行的不动产登记制度，类似权利登记制，兼采托伦斯登记制，但又有自己的特点。

　　《土地管理法》第11条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。《森林法》第3条、《草原法》第9条至11条、《渔业法》第11条分别对林地、草原的所有权或者使用权和水面、滩涂的养殖使用权登记作了规定。

　　《城市房地产管理法》第61条规定：以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。

　　从以上规定可以看出，我国的土地和房屋登记目前分散在国土资源、林业、农业和住房城乡建设等部门。中央已经决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，并确定由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。今年5月，不动产登记工作第一次部际联席会议已经明确用3年左右时间全面建立不动产统一登记制度。不动产统一登记制度对房地产市场发展将会产生比较大的影响。

　　短期影响方面。建立不动产统一登记制度，在短期内能够有效的抑制房地产市场非刚性需求，释放市场存量供给，从而调节市场供需结构，促进房地产市场交易的效率和安全。

　　首先，不动产统一登记制度将抑制房地产市场的非刚性需求。房地产行业的市场需求根据消费目的主要分为刚性需求、投资需求和投机需求。不动产统一登记制度的建立，首先可以通过释放信号，来影响消费者的投资偏好，对企图通过多套房的持有，来实现保值增值的传统投资客有一定的抑制作用；其次也能遏制市场投机性需求，打击不健康或极端的房地产投资；不动产统一登记制度与公务人员财产申报制度的实施，对于企图违规持有多套房的政府官员来说也将有较大的遏制作用。未来中国房地产市场的发展趋势将以刚需为主，早前以保值增值为主的投资需求和投机需求将会大幅压缩。

　　其次，不动产统一登记短期内将增加房地产市场供给。房地产市场供给包括新增供给和存量供给，既可能导致市场供给突然增加也可能在一定程度上抑制房价的快速增长，甚至导致房价下跌。同时，房地产信息的全国联网意味着财产公开，房产隐蔽资产的功能将会消失。如果以此为基础实施房产税，房产类黄金的储蓄财富作用将下降。当然，不动产统一登记制度最终对房地产供给市场的影响程度还取决于信息的透明度，如果住房信息联网后仅提供内部查询，则对市场影响较小，如果像香港一样完全透明化，房屋价值可明确估算，并可查询每个人名下房产，则市场将会发生较大变化。

　　再次，不动产统一登记制度将促进房地产市场交易的效率和安全。不动产物权是重要的财产权，通过不动产统一登记，明晰不动产的归属，能促进房地产市场交易的效率和安全，最大限度的消除因分散登记潜藏的风险，减少权属纠纷，从而保障房地产交易安全和维护不动产合法权益。建立不动产统一登记制度，对房地产的识别、认定、管理和交易都会发挥较大作用。一方面能为国家制定房地产政策的制定提供真实依据，通过统一登记，摸清房地产的总量、分布及变化趋势，政府才能站在宏观的角度对症下药；另一方面全国不动产信息联网后，一些人想突破国家的限购政策，大搞炒买炒卖的投机生意，也失去了可能性，这样能遏制市场一些不规范行为的发生；另外，不动产统一登记制度的建立将遏制非自住房需求，释放之前由于投资投机形成的存量供给，从而改善市场供求关系，调节市场结构，使房地产市场向更高效率更安全的财产保障发展。

　　长期来看，建立不动产统一登记制度有利于建立房地产市场调控长效机制。

　　一是不动产统一登记制度为开征房地产税奠定基础。不动产统一登记系统及房屋价值动态评估系统是房产税全面开征的两大必要技术前提。不动产统一登记制度的建立和实施，能避免一人在不同城市拥有多套房屋避税的情况，为房地产税收政策提供准确依据，更为房产税的全面开征做好技术准备。

　　二是不动产统一登记制度将促进房地产测绘的公正透明。房地产市场的健康发展也依赖于房地产本身的品质，近些年来，人们对于房地产业的投诉居高不下，不仅关注居住小区环境质量、建筑品质，而且对于房屋、土地等不动产的面积、界址等特性也越加关注。而这些不动产的特征就是不动产测绘技术所确定的。建立不动产统一登记制度后，可以由不动产统一登记机构优选一些符合不动产测绘技术要求的测绘企业，并通过制度约束保证测绘成果的准确性，防止恶性竞争、保证不动产测绘的公正和透明，从而减少房地产纠纷，促进房地产业的健康发展。

　　三是不动产统一登记制度将有益于房地产金融市场的发展。中小房地产企业融资困难，在较大程度上与我国不动产登记制度不完善有关。第一，影响抵押融资成效。土地、房屋登记机构的不统一，在办理抵押登记方面有不同的管理要求，部分登记机关违反《物权法》相关规定，设定不合理的抵押登记要件，增加抵押登记环节，抵押登记收费标准不规范、不统一，增加了市场主体的融资成本。第二，存在一定风险。由于土地、房屋登记机关的不统一、信息不互通，客观上存在着重复抵押、虚假抵押的风险。第三，现行土地登记制度在一定条件下限制了土地的融资功能。第四，部分地方的房地产登记机关不允许房地产剩余抵押价值的二次抵押或多次抵押，降低了房地产的融资能力。第五，房地产登记簿和权属证书登记内容设计不完善、填写不规范，给房地产价值的认定造成困难，不利于融资额度的确定。不动产统一登记制度的建立，将在一定程度上排除以上困难，降低交易成本和风险，缓解中小房地产企业融资难，促进房地产市场的有效竞争，进而改变房地产金融市场垄断的局面。

　　四是不动产统一登记制度将促进形成房地产市场调节长效机制。不动产全国统一登记制度的建立和完善需要相当一段时间，最终是要建立一个能够提高登记效率、保护产权法律效力的综合性框架体系，从而为房地产市场的调节和发展提供信息基础，在多方面促进房地产市场的健康长足发展。统一的不动产登记起着普查的作用。当前，绝大部分城市的商品房已实现信息登记，但全国各地老公房、房改房、集资房、央产房、军产房、福利房等房产登记信息尚存空白，须进一步完善。还有一部分城市范围扩大后被纳入的房屋，以及农村宅基地、农村住房也缺少清晰准确的登记。通过建立全国统一的不动产登记系统，可以最大限度地保证数据的真实可靠，有助于帮助政府摸清全国房地产市场的基本情况，进而为国家对房地产业的宏观调控提供更为准确的事实依据。如果是供应不足，那就加大土地供应，减少人为制造房子资源紧缺的状况；如果是供应已经大于需求，那就要通过利率、税收，住房贷款压缩等经济方法遏制楼市作为“投资品属性”的不断膨胀，控制市场交易主体的投机行为，防止纯粹“买进卖出，追逐差价”的行为。

　　当然，不动产统一登记制度的祭出，必须要在获取充分信息与准确数据上取得根本性突破，才能成为深层次改革的“杠杆”，为房地产市场调控长效机制的建立起到良好的助推作用，否则，再好的制度设计亦有可能无疾而终。

　　

　　
　　韩立达教授简介

　　韩立达，中共党员，经济学博士，四川大学经济学院教授、博士生导师，四川大学土地经济与城镇化发展研究中心主任，四川大学房地产策划与研究中心常务副主任。兼任四川省土地学会理事、成都市土地学会常务理事，武候区科技顾问团顾问，四川省经济专业高级职务评审委员会专家评委等职。

　　主要研究方向：房地产经济、土地经济、区域经济、人口资源与环境经济等。先后发表学术论文90多篇，约40篇被CSSCI来源期刊登载，人大报刊复印资料全文收录3篇，出版专著13部，获得四川省哲学社会科学三等奖两次，主持国家及省部级等纵向课题6项，各级政府和企业委托横向课题20多项。