西部省份特色小城镇建设的四川实践
调查研究
马克思指出，现代化的历史就是乡村城镇化的历史。新型城镇化是我国最大的内需潜力和发展动能所在。小城镇居于乡之首、城之尾，支撑县域经济发展，就近吸纳农业转移人口市民化，辐射带动乡村发展进步，在推进新型城镇化中地位重要、关系重大。四川人口众多，2000多个小城镇遍布全川，如何更好更快地推进小城镇发展，是摆在四川发展全局中一件具有长远战略意义的大事。
2013年省委十届三次全会后，省委作出开展“百镇建设行动”的重大决策，每年选取100个基础条件好、发展潜力大、特色优势明显的小城镇，进行重点培育。经过3年努力，以21个省级重点镇为龙头的300个试点示范镇竞相发展，一大批独具风貌的特色小城镇崛起在广袤的天府大地，形成了百镇示范引领、带动千镇发展的蓬勃势头，走出了一条形式多样、特色鲜明、群众受益的西部乡村城镇化发展之路。
四川打造特色小城镇，“先手棋”是坚持规划引领，做到科学布局、凸显特色，破局“千镇一面”的发展困境
长期以来，四川小城镇发展理念陈旧，规划粗放，模式趋同。省委、省政府鲜明提出，规划打造特色小城镇，要注重与城市规划和有关专项规划的统筹衔接，注重发挥小城镇联结城市、带动乡村的独特作用，注重突出地域特色、民族特色和历史文化特色，用规划把小城镇的文化底蕴、民族风情、自然风光和产业特色亮出来，为小城镇建设注入了鲜活的生命力。
——坚持“多规合一”。四川在“百镇建设行动”中，前置开展“多规合一”改革试点，把小城镇总体规划和控制性详规同步推进，确保300个试点镇的土地、城建、产业和基础设施配套，与新型城镇化总体规划布局的定位相符、规模相配、功能相适，形成科学的小城镇建设规划体系，统筹安排小城镇的布局和功能。
——坚持“一镇一规”。四川地域辽阔，有2032个行政建制镇，分布于平原、河谷、丘陵、山地、高原，发展条件和水平差异很大。在“百镇建设行动”中，四川根据各镇产业优势、人口集聚、人居环境、空间布局、地域风貌的不同情况，按照宜工则工、宜旅则旅、宜商则商的原则做规划，使每个镇都有鲜明的特色，定位最佳的发展方向和路径。
——坚持“绿色优先”。在小城镇规划中厚植“绿色基因”，利用四川独特的山、水、林生态优势，以原有城镇自然风貌为基，依山顺水，顺势而为，最大程度减少生态环境破坏，创建山水相依、自然和谐的宜居小城镇。严格小城镇发展的规划红线和边界，引导小城镇集约紧凑发展，节地、节能、节水、节材，在开发中保护、在保护中开发，创建特色鲜明、发展持续的绿色低碳小城镇。
四川打造特色小城镇，核心之举在强化产业支撑，以特色产业立镇，化解小城镇发展“空心化”难题
省委、省政府清醒地认识到，在四川这样一个西部人口大省推进就近城镇化，必须把农业转移人口能够在“家门口”就近就业创业放在核心位置。与东部发达地区相比，四川不少小城镇发展条件相对较差，经济基础较为薄弱，必须扬长避短、放大比较优势，产城相融、特色兴镇。通过近3年的探索实践，四川初步形成了6种特色小城镇的发展模式。
模式一：工业园区特色镇。突出发展以历史经典产业和新兴产业为主体的特色镇。泸州二郎镇和遂宁沱牌镇发掘川酒千年文化内涵，围绕一瓶名酒，建设一个园区，推动“名酒·名园·名镇”互动发展，使历史经典产业焕发青春，成为展示四川厚重白酒文化的特色名镇；新都区新繁镇大力发展“新繁泡菜”食品产业园和“西部家具之都”家具产业园，年实现总产值175亿元；成都淮口镇围绕发展节能环保和电子科技建设成阿和金堂工业园，凉山安宁镇围绕发展现代医药、装备制造和新能源建设成凉工业园，内江白马镇围绕发展电子信息、生物医药、现代物流建设高新园区，成为产城相融特色镇；广安街子镇主动对接重庆产业退二进三，大力发展汽摩装备制造、节能环保等产业，成都寿安镇承接机械制造和包装印务产业，形成了承接大城市产业的特色镇。
模式二：旅游观光特色镇。发挥四川历史文化厚重，山川雄奇秀美，民族风情浓郁多姿的优势，积极发展旅游特色镇。做优历史文化名片，成都整合27个古镇文化资源打造“天府古镇”品牌；安仁镇打造川西庄园建筑文化旅游特色名镇；江油市借助“诗仙故里”深厚的文化积淀和丰富的古迹遗存，打造青莲国际诗歌小镇；宜宾李庄镇打造抗战和餐饮文化旅游特色名镇。做优自然风光名片，阿坝漳扎镇打造以羌族风情为主题的特色旅游镇；甘孜磨西镇打造以低海拔冰川和多民族风情为主题的特色旅游镇；巴中诺水河镇、眉山柳江镇依托秀美山川建设自然风光特色镇。做优休闲旅游名片，适应城市居民现代生活的需求，全省各个城市近郊发展形成了一批有地方特色、适合观光休闲的特色小镇，如德阳集凤镇依托名贵中药材种植优势建设乡村体验旅游镇。
模式三：商贸物流特色镇。重点在区位和经济条件好、人口流动密度大的小城镇发展商贸物流特色镇。泸州九支镇地处川黔交界，物流、客流量大，引入6家大中型超市和7家知名商贸企业，发展家具、建材、农副产品等批发市场，成为川黔交界的商贸物流重镇。眉山青龙镇利用成都近郊优势建设大型综合物流园区，资阳贾家镇依托成渝三条国道交汇地理优势发展商贸物流产业。成都濛阳镇打造国际农产品交易中心、创建国家级蔬菜博览会品牌发展农业贸易重镇，宜宾新市镇依托长江、金沙江黄金水道打造辐射凉山的物资集散中心，都取得了很好效果。
模式四：生态宜居特色镇。重点在生态优良、气候宜人的地方，发展适宜居住、康养和观光的生态宜居特色镇。攀枝花红格镇利用冬季气候温和及盛产温泉的优势，大力发展阳光康养旅游业，形成了颇具特色和知名度的阳光旅游品牌小镇。眉山高庙镇依托峨眉山秀美风光和森林资源富集的优势，打造峨眉半山七里坪国际康养度假基地，现已成为国内知名度较高的夏避暑、冬赏雪的度假休闲养生精品小镇。同时，郫县友爱镇、合江福宝镇、温江永宁镇、前锋代市镇等一大批生态宜居小镇已经初具规模。
模式五：现代农业特色镇。挖掘我省作为农业大省的优势，建设服务农村、带动农业、促进农民增收的特色小城镇。资阳龙台镇突出柠檬种植优势，加强农业、加工业和相关服务业联动，形成集生产、加工、销售、物流、研发为一体的柠檬集散中心，打造出“中国第一柠檬小镇”。内江镇西镇发展无花果、白萝卜、大头菜、花生糖等特色农产品，巴中驷马镇以生猪养殖推动农副产品加工。西充县多扶镇创建西部有机食品加工基地，发展有机农产品精深加工、产品展示和休闲观光等相关产业，全省各地一大批以发展现代农业为支撑的小城镇正在蓬勃兴起。
模式六：创新创业特色镇。随着创新创业活力不断释放和产业转型升级，一批以孵化+创投、互联网+、创新工场等新型业态的创新创业集聚区，如雨后春笋般应运而生，成为打破传统建制镇意义的新生园区镇、城中镇。郫县菁蓉镇是以“菁蓉创客小镇”品牌为导引，打造“产、镇、人”融合发展的创新型小镇，建成30万平方米的创业园区。2015年初开园以来，与8所高校签订合作协议，签约入驻创业项目823个，孵化器项目100个，集聚创业创新人才上万人。华蓥市在双河街道建成电子信息产业园，创办中小企业孵化中心，仅两年多时间入驻中小微企业30余家，吸引3000余人才创业就业，2015年产值达到95亿元。成都规划的30个“互联网小城镇”建设加快，全省一大批产城相融的产业园区蓬勃发展，正逐渐成为集生产生活于一体的新型小镇。
四川打造特色小城镇，根本动力在深化改革，充分发挥市场主体作用，摒弃“政府大包大揽”的传统做法
四川在实施“百镇建设行动”中，坚持政府引导、市场运作、企业主体，不搞“大包大揽”，不靠“拍脑袋”上项目，不搞财政资金集成的“盆景”，坚持以改革为动力，着力培育和提升小城镇的自我发展能力。
向改革要“小城镇管理活力”：大力推进“扩权强镇”。依法赋予或行政委托试点镇县级经济社会管理权限。新津县、大竹县通过委托或直接交办等方式，分别将97项和111项县级经济社会管理权限和公共服务事项下放到花源镇和庙坝镇，细化下放权限内容、办理时限和责任主体，增强试点镇对经济社会事务的统筹协调能力。
实行“一站式服务”。将镇级行政管理权限和公共服务事项，集中纳入便民服务中心，明确办事依据、办事程序和办结时限，减少办事环节和流程。成都市安德镇实行镇与功能区“镇区合一、两块牌子、一套人马”的管理体制，镇政府主要抓社会管理和公共服务，管委会主要抓产业规划和招商引资，实现了镇域的一体化管理。
向改革要“农村人口市民化”：全面放开小城镇落户限制。四川从2013年开始，在全国率先全面放开特大城市以外的城镇落户限制，清理并废除不利于农业转移人口落户的限制条件，促进农业转移人口落户城镇，推动其享受城镇居民同等权益。
大力推进社保制度改革。完善社会保险关系转移接续办法，健全农业转移人口社会保障体系，全面落实统一农业转移人口与城镇职工失业保险政策，增强对农业人口向小城镇转移的吸引力，让农民“愿进来”“留得住”更“过得好”。
向改革问“钱从哪里来”：省财政“以奖代补”。省级财政每年安排专项资金5亿元支持“百镇建设行动”，同时整合城乡环境综合治理专项资金4.2亿元支持重点镇基础设施建设。通过“以奖代补”的竞争机制给予配套支持。
推动社会资本投入。建立多主体、多渠道、多形式的投融资机制，稳定增加小城镇建设发展的投入。探索运用PPP、财政贴息、直接补助、发行地方政府债券等多种方式，鼓励、引导、推动社会资本投入小城镇建设。
四川打造特色小城镇，重要一环是补足小城镇基础设施和公共服务短板，避免出现“宜业不宜居”的问题
与东部发达地区相比，四川小城镇建设中最大的短板是基础设施落后，公共服务不足，吸纳农民工落户小镇居住的宜居幸福感不够。为此，“补短板”成为四川“百镇建设行动”的重要内容。
——补基础设施短板。300个试点示范镇累计完成基础设施投资321亿元，完成基础设施建设项目近1000个。重点是推进水、电、路、气等基础设施向小城镇延伸。以成都为例，每一个小镇都配有28套基础设施和服务，如学校、医院、服务中心等。
——补公共服务短板。加大医疗、教育等方面的投入，将农业转移人口随迁子女义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，公办学校对农业转移人口随迁子女普遍开放。在2015年抽样的127个镇中，平均拥有幼儿园和中小学6所，卫生院平均有80名医护及工作人员，医疗卫生设施数达到9.8个，比2012年增加了30.3%。
——补小城镇管理短板。在试点镇设立部门管理分局或加设分支派出机构，推动综合执法权下放。广安街子镇设立了综合管理执法中队，配备了专职人员和车辆，整合市场、城管等管理职能，实现了全天候治理维护。
总的来看，四川实施“百镇建设行动”近3年来，形成的理念、创造的这些经验和做法，都紧贴四川发展实际，为遍布天府大地的小城镇发展提供了样板。在调研中我们深刻体会到，四川农村人口比例大，发展特色小城镇，有力推动了农民工就近城镇化的进程，在落实中央“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”中，走在了前列；四川处于转型发展黄金时期，发展特色小城镇，打开了更大发展空间，壮大了县域经济实力，真正夯实了多点多极支撑发展的底部基础，为释放西部这个“最大回旋余地”巨大潜力找到了路子；四川资源富集人民勤劳，发展特色小城镇，顺应了工业化、城镇化、信息化融合发展的时代潮流，搭建了大众创业、万众创新的广阔平台；四川历史悠久文化厚重，发展特色小城镇，促进了文化传承和现代文明进程，保留了“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的历史文脉和四川记忆。
展望未来，以“百镇建设行动”为龙头的特色小城镇发展道路将越走越宽广。2015年底，习近平总书记做出重要批示，“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义”。小城镇建设面临着更大的机遇、打开了更大的发展空间。截至2015年底，四川城镇化率为47.7%，低于全国平均水平8.4个百分点，城镇化率总体较低，特别是小城镇发展还很不充分，大部分小城镇发展动力活力不足，这既是重要短板，更是巨大潜力。四川将认真贯彻习近平总书记的重要批示精神，以五大发展理念引领小城镇发展，立足省情面向未来，进一步深化“百镇建设行动”，以更大的力度实施小城镇发展战略，建设更多的特色小城镇，加速推动我省由乡土四川向城镇四川迈进。（王整、蒲世阳、叶全、李文宇）
责任编辑：
张竞
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