四川小城镇建设研究
近期，中央召开了城市工作会议，提出当前和今后一个时期我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。
发展小城镇，让过剩劳动力实现“家门口”就业创业，不仅有利于解决农村“空心化、空巢化”，也有利解决城市人口过多集聚、过度膨胀，缓解城市病。通过小城镇这个枢纽，把城市的思想观念、技术信息、管理经验传播到广大农村，作为我国亿万农民接触城市文明的媒介，小城镇既加强了城乡联系，也避免了许多发展中国家大城市不断膨胀、农村不断衰落的“发展的陷阱”。因此，小城镇是城乡协调发展的“平衡杆”，没有小城镇的充分发展，就不会出现城乡协调发展。发展建设小城镇，是实现有中国特色的城市化道路的必然选择和必由之路。
一、小城镇建设的重要意义
作为城乡经济协调发展的必然产物，小城镇建设对促进农村发展、提高农民素质、优化资源配套等有着重要意义：
（一）小城镇建设有利于促进农村城市化进程。提高城市化率，实现农村人口向城市转移，如果单靠大中城市吸纳，不仅耗时长，耗资巨，而且缺乏中间环节，距离农村远，难以带动农业现代化和农村城市化。从已进行的小城镇建设多批试点情况看，在城市化进程中，小城镇能承接城市和乡村，是联系大中城市和农村的桥梁纽带，是城市经济向农村辐射的中心环节，可以为分散的乡镇企业提供聚集发展升级换代的空间，可以充分发挥市场机制和民间投资经营，可以容纳数量众多的农村富裕劳动力就近就业，为农民变市民降低门槛，实现生活方式的转变。小城镇建设是发展生产力，促进农村城市化和现代化的最佳途径。
（二）小城镇建设有利于促进农民素质提高。作为发展中国家，我国全民整体素质还不高，农村和农民的情况比城市差。以四川省为例，2014年，四川省城市居民用于教育的人均支出为704元，用于医疗保健的人均支出为1284元，用于文化的人均支出为968元，而农村居民用于教育的人均支出为423元，用于医疗保健的人均支出为629元，用于文化的人均支出为177元。可以发现，上述3类消费支出城市居民比农村居民都高，最大的文化支出相差5.5倍。而要缩小农民与城市居民的生活差距，则需要推进小城镇建设，让更多农民变市民，提高农村居民收入、改善农村居民生活、促进农村居民生活方式、消费结构转变。小城镇建设能够加快镇域经济的发展，促进农民收入的增加和对教育、文化等的投入，从而提高农民的受教育程度，提升农民整体素质。
（三）小城镇建设有利于促进农村经济结构调整。受地理条件的限制影响，四川的农村经济目前在相当程度上还停留在传统农业生产的方式上，结构变化不显著，产业化、现代化水平低，严重地制约着四川省跨越式战略实现。要解决这些问题，需要加快建设小城镇，增加农产品市场的有效需求，从而以市场需求引领调整农村经济结构，走一条以工业带动农业、以先进科学技术武装农业、以完善的服务体系服务农业的道路，不断提高产业现代化水平。
（四）小城镇建设有利于优化产业结构。中央关于加快转变经济发展方式的重大决策和“八个加快”要求：加快推进经济结构调整、加快推进产业结构、加快推进自主创新、加快推进农业发展方式转变、加快推进生态文明建设、加快推进经济社会协调发展、加快发展文化产业、加快推进对外经济发展方式转变。如何用好用足国家政策，推动小城镇建设跨越式突破是摆在我们面前的重大问题，研究表明，城镇化与二、三产业紧密相连，城镇作为人口集中的地区，将有力推动二、三产业的发展。加快小城镇建设，不仅能推动教育、医疗、社会保险、就业等为主要内容的公共服务业的发展，也能推动商贸、旅游、餐饮等消费服务业和金融、保险、物流等生产型服务业的发展，进而优化产业结构。
（五）小城镇建设是扩大内需的有效途径。适应经济新常态，进一步扩大内需，是拉动我国经济增长的主要途径和必然选择，城镇化是重中之重。李克强总理指出：“最大的内需在城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化”。从长远看，加快小城镇建设对扩大国内需求，促进经济增长具有积极的刺激作用。这是因为：一是加快小城镇建设能够增加农民收入。随着农民收入的大幅增加，消费水平也将大幅提高。二是农民进入城镇，生产、生活、消费方式和消费观念将发生很大变化，随着这部分人群的消费水平提高，对消费具有很强的带动作用。三是农民进城建房或购房定居，将有力带动相关产业发展和投资需求扩大。四是小城镇基础设施建设和完善，可以大大改善农村地区消费环境，把农民潜在的购买力转变为现实需求。因此，建好小城镇，加快城镇化进程就抓住了扩内需，抓住消费的牛鼻子，就掌握了工作主动。
二、四川小城镇建设的优势
（一）地理优势。四川省地跨青藏高原、横断山脉、云贵高原、秦巴山地、四川盆地等几大地貌单元，地形复杂多样，地表起伏之悬殊、在中国仅西藏、新疆可比，从当前追求特殊差异化立意，加快形成各具特色的小城镇体系来看，这是四川省最大的优势。在小城镇建设中，可结合当地地形地势特点，因地制宜，充分利用地理上的自然资源优势，根据当地的经济资源、自然状况，坚持宜工则工、宜商则商、宜旅则旅，塑造特色鲜明活力充分的小城镇。
（二）人文优势。四川历史悠久，自古以来就享有“天府之国”的美誉，拥有丰富的古蜀文化、三国文化、饮食文化、休闲文化和民族风情等浓厚文化积淀，境内有广元、绵阳、古蔺、叙永等革命老区，广安、资阳、南充等将帅故里，具备打造特色、文化历史小城的优越条件。
（三）政策优势。作为西部欠发达地区，四川省委、省政府高度重视小城镇发展，多年来，陆续出台了《关于加快城镇化进程的意见》、《关于实施经营城市战略的意见》、《关于加快重点小城镇建设的若干的意见》等多项政策文件鼓励发展小城镇。当前，在同步全面建成小康社会的关键时期，四川认真贯彻中央精神，扎实开展“精准扶贫、精准脱贫”，这又为加快小城镇建设带来了发展契机。
（四）产业优势。四川具有丰富的水能、天然气、钒钛、稀土等优势资源，粮食、油料、蚕茧、苎麻、柑桔、茶叶等经济作物资源丰富，充分发挥粮食加工、竹编、家具生产、畜产品加工等优势资源，能有力促进小城镇整体建设水平。
（五）劳动力资源优势。四川现有8140.2余万常住人口，人口数居全国第4位，广大农村地区剩余劳动力多。作为人口输出大省，省内部分剩余劳动力转移到了广州、深圳等沿海城市。在小城镇建设进程中，如果能将现有的劳动力资源优势发挥好，能为小城镇建设提供重要支撑。
（六）交通优势。四川地处长江上游，西南腹心，与西部7个省区市接壤，是西南、西北和中部地区的重要接合部，是承接华南华中、连接西南西北、沟通中亚东南亚的重要交汇点和交通走廊，也是西部特别是西南地区各种要素和商品的重要集散地。大部分县、乡（镇）都通高速公路或国省干道，交通便捷，加之成渝两座特大城市的辐射带动，成都新机场、成渝客专及遂西、遂广、内威荣、自隆、叙古、巴广渝等多条高速的修建都为小城镇建设的加快发展提供了有利条件。
三、四川小城镇建设成效显著
近年，四川陆续将江油市武都镇、龙泉驿区西河镇、新都区木兰镇等20个镇纳入了全国发展改革试点城镇。同时，省政府还明确从2013年起连续三年，每年启动100个省级试点小城镇建设，加强对各类小城镇规划建设的分类指导，为促进县域经济发展和就地就近吸纳农村人口创造条件，以加快推进新型城镇化。围绕这项工作，四川省省级财政安排了专项资金，用于试点镇基础设施建设、完善公共服务功能，提升试点镇的承载能力和吸纳能力；给试点镇单列建设用地指标，在集约高效发展的基础上保障建设用地；扩大小城镇行政管理权限，探索将建设管理、市场监管、公共服务、民生事业等县级管理权限下放，增强试点镇的自我发展能力；重点建设了一批特点鲜明的经济强镇、区域重镇和文化旅游名镇；城镇道路桥梁、园林绿地、生活污水、垃圾处理及管网等市政设施；公共服务设施建设取得了明显成效、城镇大气环境和水环境质量进一步改善；户籍、土地、社会保障、投资融资等方面取得了实质性进展。具体表现在：
（一）政府投入增多，城镇规模不断扩大
为了改善民生，提高农村居民生活质量，各级政府加大了对小城镇建设的投入力度，农村城镇化进程不断加快。据统计，2014年各级财政对小城镇建设投入达383.8亿元，比2001年增加286.2亿元，增长3.9倍。其中，2001-2010投入1456.9亿元，2011-2014年投入1375.1亿元，仅比前十年投入之和少81.8亿元（见图一）。小城镇2012年全社会固定资产投资额达到4068.2亿元，比2004年增长613.5%（见图二）；2012年年末资产总额265.0亿元，比2007年提高了1.8倍。随着投入力度的不断加大，四川小城镇规模不断扩大。2014年末四川省共建成小城镇（建制镇个数）1913个，比2001年增加30个，增长1.6%，占乡镇总个数比重上升至41.0%。其中，2012年平原地区194个，占总数的10.7%；丘陵地区1150个，占63.4%；同时，重点镇也由2013年的183个扩大至2014年的267个，增加84个。
图一：2001-2014年小城镇财政投入情况
图二：2001-2014年小城镇固定资产投资变化情况
（二）建设步伐加快，与全国差距逐渐缩小
随着改革开放的不断深入和全面建设小康社会步伐的加快，四川省的小城镇建设步伐不断加快，城镇化水平与全国的差距逐年缩小。据统计，2006年四川省城镇化率为34.3%，比全国低10.0个百分点，到2014年四川省城镇化率上升为46.3%，比全国低8.5个百分点，城镇化率与全国的差异缩小了1.5个百分点（见图三）。
图三：2006-2014年四川与全国城镇化率差异情况
（三）加强配套建设，基础设施不断完善 近年来，各级政府采取按比例返还乡镇配套费、乡镇土地出让金的方式支持乡镇基础设施建设。将国债资金、中央预算内投资等项目补助资金向建制镇建设倾斜，为建制镇争取资金用于场镇供排水管网改造、道路建设等。对中心镇和省、市、县确定的重点镇，各级政府根据项目建设需要，调剂适当的建设用地指标，支持场镇建设发展，建制镇基础设施不断完善，小城镇发展集聚功能不断增强。在四川省1913个建制镇中，与2001年比，2014年末通自来水的村占53.3%，提高23.4个百分点；建立了垃圾集中处理的村10790个，比2007年增长了3.5倍；共拥有4082个市场，比2001年增长2.8%；储蓄所6358个，比2002年增长48.1%。平均每个建制镇储蓄所由2002年的2.3个增加到2014年的3.3个，市场由2.0个增加到2.1个，公园增加到1.5个。
（四）公共事业快速发展，居民生活条件显著改善
城镇是广大农村区域性的经济中心，在城镇化推进进程中，城镇文化、教育、广播、电视、卫生等各项事业也获得了快速发展。公共教育资源较快增长，2014年四川省建制镇小学校5133个，在校学生316.9万人，幼儿园、托儿所8666个；小学教师18.4万人，每个教师负责的学生数为17.3个，比2007年降低2.7个。医疗卫生资源大量增加，2014年四川省建制镇医院、卫生院3713个，执业（助理）医师8.4万人，平均每个医院、卫生院的从业医生由2001年的16.1个提高至22.6个，提高6.5个；建制镇医疗卫生机构床位数19.5万个，比2001年增长97.0%。建制镇每千人拥有的病床数由2.0张增加到3.9张，增长95.0%。
在广播电视公共服务方面，2014年，四川省通宽带、有线电视的村分别占四川省建制镇村总数的62.7%和85.4%，其中通有线电视的村比2004年提高了24.0%；四川省建制镇图书馆、文化站 3726个，比2001年增加了1732个；平均每个建制镇图书馆、文化站数量也由2001年的1.1个增加到1.9个。
2014年，四川省建制镇参加农村新型合作医疗人数从2007年的不到3500万人增加到接近4000万人，参保率比2007年上升8.1个百分点。建制镇参加农村社会养老人数由2007年的不到220万人增加到2014年的1832.0万人，参保大幅度上升。享受农村最低生活保障的人数也有所增加，四川省敬老院、福利院由2001年的1707个增加到2014年的1898个，每个建制镇养老院由2001年的0.91个增加到2014年的0.99个，收养人数由2003年的2.7万多人增加到12.5万多人。
（五）产业结构多元化，经济实力不断增强
随着多年的改革开放和经济发展，四川小城镇的产业结构已从原来的第一产业为主，调整为一、二、三产业共同发展，扶持发展了一大批旅游小镇、人居小镇、“一+三”小镇等，小城镇财政收入大幅度增加，经济实力也不断增强。据统计，2013年末，四川省建制镇第一、二、三产业从业人员占比分别为43.8%、24.8%、31.4%。第二、三产业从业人员比重比2001年提高了18.2个百分点，分别比陕西、云南、贵州三省高9.2个、27.3个、9.3个百分点，仅比全国低1.6个百分点。其次，财政收入大幅度增加，2014年，四川省建制镇财政总收入达到358.3亿元，比2001年增加254.5亿元，比2005年增加230.2亿元，比2010年增加50.1亿元，比上年增加49.0亿元。平均每个建制镇财政总收入由2001年的551.4万元增加至2005年的685.4万元，2010年的1685.2万元，2014年的1873.2万元。同时，企业从业人员数也不断增加。2013年末四川省建制镇工业从业人员上升134.3%；工业企业从业人员占全国4.6%，居全国第8位。建制镇企业实缴税金272.9亿元，比2001年增长6.0倍，比2010年增长40.6%。建制镇财政总收入在1亿元以上的有42个，其中超5亿的达到3个。四川省形成了一批实力较为雄厚的专业镇，名牌产品、著名驰名商标也不断涌现，成为带动四川区域经济发展的重要力量。
（六）重视特色产业发展，镇域特色逐步明晰
在国家宏观政策的指引下，随着信息化沟通渠道的不断畅通，地方政府领导、企业业主都明显感受到了发展特色产业对宣传地方文化、发展地方经济的作用。除正积极推进的以成都平原为核心的平原风光产业带、以甘孜、阿坝、凉山为重点的民族风情产业带，以巴中、达州、广安等为重点的红色故里产业带，以乐山、宜宾、泸州等为重点的川南田园风光产业带，以德阳、绵阳、阿坝等为重点的灾后重建新貌产业带等五大特色产业带外，省内部分有条件的乡镇已经在特色产业的发展方向上走出了一条成功的道路。比如：邛崃的白酒基地、武侯区簇桥的“中国女鞋之都”、新都和武侯的家具制品、南充和遂宁的丝绸与纺织、达州的苎麻。
（七）重视政策指导，中心（重点）城镇发展迅速
为进一步提高四川省城市化水平和质量，防止小城镇搞低水平分散建设，提高四川省土地节约集约利用水平。四川省委、省政府相继下发了《关于贯彻<中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见>的意见》、《关于加快城镇化进程的意见》、《关于实施经营城市战略的意见》、《关于加快重点小城镇建设的若干意见》等文件, 提出在2010年前四川省抓好500个重点镇的建设（其中“十五”期间200个，“十一五”期间300个）。从规划和基础投入、经济发展扶持政策、优化土地资源配置、改革与创新等四个方面为中心镇发展提供政策支持。通过一系列的政策扶持，四川中心（重点）镇建设发展迅速，发展速度明显快于一般镇。
据统计，2014年末，四川省平均每个重点镇城镇建成区面积比一般镇大156.9公顷；城镇建成区总人口2.1万人，与2013年基本持平，比一般镇高2.5倍；公共财政收入3562.6万元，比一般镇高122.8%；企业上缴税金3070.1万元，比一般镇高164.6%；吸纳了606.2万人就业，占建制镇从业人员的20.8%。四川省已发展一批辐射带动能力强、特色鲜明的重点镇，约占全部建制镇数量的14.0%、常住人口占全部建制镇常住人口的21.9%，中心镇成为了实现四川省城乡统筹发展的重要纽带，在带动四川省小城镇发展和壮大中起着重要作用。
（八）健全政策体系，夯实制度支撑
为加快小城镇建设，各级人民政府制定多种优惠政策，加快政策落地。一是部分地区将各乡镇产生的城市维护建设税、城市公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让金扣除按政策规定必须安排的支出后的资金等收入按一定比例返还乡镇，用于基础设施和公共服务设施建设管理。二是支持场镇居民自主筹资进行危旧房改造，在政策审批、土地保障和资金帮扶等方面出台优惠政策，鼓励场镇居民新建生产、生活用房，改善居住条件。三是引导农民自愿到乡（镇）建房购房居住。结合农村住房建设与危房改造，加快乡镇驻地及周边村庄整体改造，修建农民集中居住区。同时，结合空心村改造和“土地双挂钩”项目，对进镇购房的农民给予补助，鼓励农民进镇购房置业。
四、四川小城镇建设存在的问题
四川省的小城镇建设近年来虽然取得了较大成绩，但与建成西部经济强省的要求还有一定差距。城镇化进程滞后于全国的问题还未得到根本扭转，与全国和东中部地区以及西部部分省市也有一定差距，在六大城镇化发展指标中，人口指标对城镇化的贡献率在降低，各地对小城镇作用地位的认识还没有完全到位，加之历史欠账等，四川小城镇建设仍存在很多客观的制约条件。
（一）城镇化水平区域差异大
从21个市州城镇化率水平看，2014年末，最高的成都市为70.4%，最低的甘孜州仅有26.9%，相差个43.5百分点。从区域分布上看，川南城市群城镇化发展水平接近，整体高于川东北城市群，少数民族地区较为滞后。
（二）资金不足，基础设施建设落后
在经济相对发达地区，小城镇的基础设施建设逐步得到完善，但从总体情况看，由于大部分小城镇的建设资金依赖于上级财政拨付支持，本级财政对小城镇建设的支持作用十分有限，而拨款支付建设一是资金不足，小城镇建设投入中央、省级财政补助重点镇一般仅有100-200万元，二是在资金使用上制约因素多，导致小城镇在基础设施建设上不全面，供水、供电、文教、休闲广场等设施落后，污水和垃圾处理等设施不齐备，影响了小城镇的投资环境和居住环境，不利于快速集聚人气，难以发挥应有的辐射带动作用。
（三）规划设计偏离实际，布局不合理
从目前情况看，部分城镇存在重建设轻规划，先建设后规划，边建设边规划，先房屋后道路的现象。房屋建筑多以居民自发建设为主，小城镇规划和布局不合理；有的脱离现实经济基础和区位条件，热衷于形象工程，解决发展的主题被淡化；有的试点镇虽然制定了总体发展规划，但没有具体的可操作措施、步骤和方法；大部分缺乏远景规划，只注重短期效果。导致了部分地方小城镇过于密集、规模过小的状况，造成了“城不像城，村不像村，城又像村，村又像城”的现象。
（四）产业发展偏弱，优势不足
当前四川小城镇产业特色虽已逐渐明晰，但产业支撑能力仍然较差，许多小城镇主导产业不明确，产业杂而规模小，难以形成良好的优势产业的集聚效应。产业结构单一，同质化问题明显，大部分小城镇还是以农业生产为主，以农产品为原料的加工工业发展不足，餐饮业和商品零售业发展仍然处于落后的状态。2014年底，建制镇2919.6万从业人员数中，从事第二、三产业的分别为762.4万人和934.9万人，二、三产业从业人员占58.2%，仍然有41.8%的人员从事第一产业。
（五）体制制约还需进一步突破
户籍和资金是制约小城镇建设的最大瓶颈。传统的户籍制度把户口和社会保障、医疗、子女教育、社会福利、社会地位等直接挂钩,形成了进城农民与原有市民的不公平身份和不平等的待遇，在保障制度上的差异导致很多农村剩余劳动力不愿进入城镇生活，严重地制约着农村劳动力的转移和小城镇的发展。地方政府虽有努力，但受经济、人口素质等多方面因素影响，小城镇在就业、养老、医疗、教育等社会保障上还无法与大城市相比，保障制度改革落后，制度实施无法有效跟进，政府投入的保障资金不足。课题组调研发现，很多小城镇的户籍制度还基本维持原状，这些都严重影响和制约着小城镇保障体系的建设完善，保障制度的不健全减弱了小城镇对农村剩余劳动力的吸引力，也制约着城镇的长期发展。2014年，四川省建制镇参加农村新型合作医疗人数为3977.8万人，同比增长0.5%，占乡镇总人口的比重为80.3%；参加农村社会养老保险的人数为1832.0万人，享受农村居民最低生活保障的人数为211.7万人。
（六）小城镇环境保护难度大
尽管现在越来越重视城市建设过程中的环境问题，但在实际建设中，很多地方的环境治理和保护都无法同产业发展同步，尤其是工业发展带来的环境问题得不到很好的解决。在建设的进程中，碧水，蓝天随着城镇工业的发展而逐渐变成灰蒙蒙的天和臭气熏天的河沟，经济发展了，城市发展了，环境却日益恶化，这无疑就降低了城镇的吸引力和后续发展的动力。部分地方在规划时，只注重房产类的建设而忽视了绿地的建设，房屋越来越多、越来越密，大量的挤占了城市绿地的空间，城市绿化建设跟不上城市发展的脚步，小城镇建设中生态环境建设的难度加大、任务加重。2014年底，建制镇镇区绿化面积平均为23238.7公顷，仅占镇区建成面积的7.7%，建制镇中有垃圾集中处理点的村10790个。
五、四川小城镇建设存在问题的原因分析
（一）小城镇建设规划不科学
当前，四川省的小城镇建设普遍存在重发展、轻规划的问题，这主要受两方面的影响，一是地方政府领导观念影响，地方政府领导通常是三年或者五年一换，常常是上一任领导工作刚铺开或未完成就调离了工作岗位，到下一任领导继续开展工作时，好的情况是能基本延续前任的工作思路，坏的情况是完全脱离前任的工作规划，另辟蹊径，这就造成了人为的规划不一致情况。二是有些地方政府在城镇建设、项目规划、土地使用等方面本身就缺乏远景规划，常常是招商引资到什么项目就引入什么项目，拍拍脑袋认为需要建设什么就建设什么，没有统一科学的规划。
（二）工作责任落实不力
部门间职能交叉、职责不清问题在小城镇建设方面也不例外。在小城镇建设中，既涉及到出台政策文件的政府办、农工委、农业厅等部门，又涉及到土地征地拆迁使用的建设、规划等部门，还涉及农民工安置、农民工子女就学、农民工文娱活动的人社、教育、卫生、文化等部门。任何政策的落实都需要部门间协调配合，而通常我们看到的实际情况是，各级政府部门由于职能交叉，在工作落实上常常推诿扯皮、互相观望，严重影响政策落地，更影响实施效果。
（三）政策宣传不够深入
调查发现，大部分进城务工人员对农村既得利益的维护和对城市生活存在较大顾虑，不愿意转成城镇户口。一方面，农村户口比城镇户口更有优势，特别是农村土地的预期增值收益很大；另一方面，即使转为城市户口，也难以解决养老、住房和就业问题。多数进城务工人员希望如果转为城镇户口，家中土地维持现状和有偿流转，希望农村住房维持现状，但进城后土地相关权益消失或难以得到有效保障问题时有发生，这影响了定居城镇的积极性。
（四）政策、资金落实困难
小城镇建设中道路、市政、通讯等基础设施和配套设施建设需要大量的资金投入，虽然各级政府都将小城镇建设纳入了政府重点工作，为小城镇建设投入了大量的资金。但受地方财力有限、资金紧张和地方经济需要各方面发展的影响，很多基层政府在小城镇建设中有心无力，投资难以满足现实需要，导致小城镇建设进展缓慢。
（五）认识不到位
一些地方对小城镇建设的重大意义和作用认识不足、工作落实不到位，抓地方经济发展仍是重城市轻农村，没有把小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓，没能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位置，小城镇建设思路不开阔，点子不多，措施不具体。因此，工作缺乏主观能动性，在建设机制上过分强调和依赖客观条件，小城镇建设只能是顺其自然，缺乏有力推手。
六、四川小城镇建设的对策和建议
（一）加快制度改革，完善定居制度保障
要解决人口城镇化速度低于土地城镇化速度的现状，只有加快户籍、土地、住房等制度建设，为农民进城定居提供良好制度保障，消除农民进城定居的思想顾虑，才能逐渐提高人口城镇化速度。一是要改革户籍制度。要解决符合条件的农业转移人口的户籍问题，放宽小城镇户籍限制，从根本上打破现行户籍政策的禁锢，改革户籍制度不适应经济发展的局面，制定切实可行的实施办法，如：放宽户籍不在当地的乡镇企业职工，到乡镇投资办企业，购买商品房的人员将本人及其直系亲属的户籍迁到城镇落常住户口，允许在小城镇务工经商并有稳定收入的农民保留在农村的承包地到城镇安家落户，促进农民与市民之间的身份重构和角色转化，引导有条件的农民进城安居乐业，推进小城镇建设发展。二是要创新土地使用制度。建立农村土地流转制度，在坚持集体所有和不改变土地农业作用的前提下，允许承包方依法转包、转让、互换、入股，将自己的承包地转移出去，同时政府应保护农民从其转移的土地上获得收益的权利，使农民把土地承包权转为财产权带进城，也有利于农村抛荒地的集中管理和实行农业产业的规模化和集约化；要为已经进城的农民及亲属设立过渡期，保留他们在农村的土地，便于平稳完成起步阶段的过渡，也有利于防止人口的回流，造成小城镇的“空心化”。三是要加强住房保障。大力推行保障性住房和廉租房制度，构建多元化的公共住房保障体系，鼓励和支持企业、社会资本参与公共廉租房建设，引导企业开发建设面向低收入者，农村转移人口的中小户型、中低价位的限价商品住房，帮助具有一定经济能力的转移人口在小城镇改善居住生活条件。
（二）以点带面，区域间协调发展
受地理环境、区位优势和经济发展状况的影响，四川小城镇建设呈现出较明显的地区差异，特别是少数民族地区、盆周山区小城镇发展最为滞后。要缩小区域差异，首先，要扶持贫困地区发展。四川省委十届六次全会审议通过的《关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》提出，四川省每年减少农村贫困人口100万人左右，到2020年全面消除绝对贫困，497.65万贫困人口全部脱贫，贫困县实现基本公共服务均等化、社会保障全覆盖，这为贫困地区的小城镇带来了发展机遇。其次，在基础条件较差的地区，要选择性地优先建设一批示范性的重点小城镇，选择部分规划发展好、有特色、带动性强的小城镇作为示范点，以点带面，形成小城镇建设规模的横向发展和经济的纵向联系。再次，地方政府要加大财政支持，在财力允许的条件下，可通过贴息贷款、转移支付等形式支持乡镇建设基础设施和公共服务设施。强化重点镇财政在城镇建设中的生财、聚财、用财功能，加强资金监管，专项经费应在上一级行政主管部门的监督下使用，不得挪作他用。
（三）完善城镇功能,加强基础设施建设
完善的基础设施和良好的城镇功能，能不断提升城市活力。城镇发展坚持基础先行，优化布局，只有强化综合配套，将道路、供水、医院、学校、污水和垃圾集中处理等城镇基础功能优先规划布局好，才能从根本上解决城市建设的混乱无序。加强城市基础设施建设，要注重城镇发展的方向定位，注重城镇的功能分区。保证基础设施建设资金，能通过地方财政解决的，尽量争取财政支持和政策优惠；对地方财政无法解决的，如水厂、医院、学校等，要制定出切实可行的优惠政策，通过项目招商引资的方式动员各方面的力量参与小城镇的建设，把基础设施的建设引向市场，鼓励企业或个人投资建设公用设施，解决资金不足的问题。
（四）合理科学规划，继续发展特色产业
目前，已有一部分基础条件好的小城镇通过发展特色产业走上了小康之路，但从四川省1913个建制镇的整体水平看，科学合理布局发展特色产业仍是小城镇建设的重点。
要根据不同地区的经济发展水平和城镇布局体系，制定小城镇建设总体和阶段性规划，改变以往小城镇建设规模小、布局混乱、重复建设的模式，制定合理的城镇发展规模和数量，将小城镇建设理念由注重数量转变到注重质量上来。要坚持因地制宜、循序渐进，紧密结合地域特色和产业基础，以扩大总量、提高质量、增强竞争力为目标，把发展特色优势产业和战略性新兴产业作为主攻方向，处理好产业的转型升级和就业的关系，推动高效、高科技、高附加值的产业发展方向。要根据自身条件和优势，发展现代高效农业及农业观光旅游，文化旅游等具有地方特色的优势产业，着力打造地方城镇产业发展的亮点和特点。比如：农业生产条件好的地区，产业发展要依靠当地的乡镇企业对农产品进行深加工，提高农产品的附加值。加大乡镇企业与农业生产的紧密联系，加大乡镇企业的发展后劲和竞争优势，带动小城镇经济的进一步发展；矿产资源富集的地区，要结合资源优势，对矿产资源进行充分的开发、利用和保护，坚持高科技、高效节能的工业发展模式，协调发展其他产业，并在资源开发利用的过程中逐步由工业向其他产业进行转型，推进产业多元化的发展，以应对资源消耗枯竭后城镇可持续发展的问题；旅游资源、人文资源发达的地区，优先发展旅游业，完善基础设施建设，配套发展好餐饮和住宿，注重环境的保护和资源的永续利用，促进小城镇健康发展。
（五）加强资金管理，落实工作经费
建设资金短缺是制约四川省小城镇建设的重要因素，各级政府要充分利用国债资金、中央预算内投资、省基建投资和其他专项补助资金等财政资金对小城镇建设的支持。此外，还要建立由国家、集体、个人共同投资的小城镇建设多元投资体系，在政府投资的基础上引入多元开发的投资主体，从而形成社会投资多元化的新型投资机制。由政府组织协调，通过项目招标，拍卖服务业经营权，出售商品住宅等带动民间投资。制定优惠政策，鼓励各类企业、事业单位和个人投资直接或间接从事城镇投资开发，扩大小城镇建设的资金来源，引导社会力量参与小城镇建设。
（六）多措并举，完善服务保障体系
健全的保障服务体系，是吸引高素质人才到小城镇就业，促进农村人口向城镇人口转移、转化的必备基础。要完善就业创业保障政策。为农民创造宽松的就业创业环境，对自主创业的要通过组织创业教育和创业培训提高劳动者创业能力；对城乡劳动者就业，要及时收集、发布准确有效地岗位信息，免费提供就业政策法规咨询、职业供求信息等。要强化培训，贴近市场、贴近企业、贴近农民意愿和要求，开展有针对性的职业技能培训，为农村新成长劳动力提供劳动预备制培训，为有创业愿望和能力的农村劳动者提供创业培训。要强化指导，确保农民就业创业取得实效。创新农民就业创业的新形式、新内容、新方法，有重点地推进农民就业和创业。要消除歧视，落实农民进城就业创业政策。要完善社会保障机制，整合城乡养老、医疗保险制度，研究制定城乡之间、地区之间社会保险关系转移的衔接制度，缩小城乡保障体系的差距，促使农村人口到小城镇就业及在身份转变后有保障，切实做到应保尽保。结合医疗保障和养老保险制度，在医疗卫生、教育、养老等公共服务资源的分配上，逐步缩小城乡差距，提高小城镇的公共服务水平。要完善政府管理职能。要防止为了提高城镇化，将农民集中安置、强迁入城的“伪城镇化”、“被城镇化”等现象的发生。否则，农民难以真正融入城镇，不仅浪费了资源，也造成了农民生产生活的极大不便。在小城镇的建设中，地方政府要从宏观上服好务，做好基础性、保障性的服务，要改变大小一把抓的工作思路，简政放权，减少行政的强制性干预，放权于市场，用市场来决定小城镇发展的空间和方向，要贯彻“小机构、大服务”的原则，“精简效率”的原则，“责权一致”的原则，“政企分开，政事分设”的原则，履行好管理社会公益事业和基础服务的职能。
（七）加强责任意识，抓好环境保护建设
农村小城镇建设由于环保意识淡薄、环保力量薄弱、环保投入不足、滥施化肥、农药及畜禽粪便排放和作物秸秆焚烧等原因造成的环保问题较为严重，直接影响小城镇建设的可持续发展。小城镇在规划、建设、发展中，要注重协调发展与生态环境保护之间的关系，把处理好发展与环境的理性关系放到突出位置。
首先，要坚持“先规划、后建设”的原则，着重于城镇的污染排放处理设施和治理能力的建设，科学规划布局好园区，垃圾集中处理点，污水处理点。坚持发展高科技、低能耗、低污染的产业，引导农业产业园科学合理的使用化肥，倡导绿色生态的现代化农业。保持小城镇有一定比例的绿化面积，在绿化用地上提前规划，对绿化用地作政策上的优惠。其次，要建立完善的污染治理应急机制，在突发的环境污染事件中，快速响应，积极应对，能够迅速、及时、有效的处理突发的环境问题，形成高效、完善的应急机制。最后，要健全小城镇环境保护法规体系。通过法律法规落实小城镇政府对环境保护工作的责任，建立一把手亲自抓的工作责任制，将辖区内环境质量作为地方政府考核的重要依据之一，从而有效防止生态破坏。
责任编辑：
李莎莎
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